□ 王 柳

引 言

频发的突发事件和危机不仅对社会公众的生命、健康和财产安全构成了严重的威胁,而且对政府的危机管理能力提出了严峻的挑战。提高危机管理能力已成为普遍的共识和迫切的需求。然而,当前对危机管理能力的界定多依据危机管理的过程要素,而且多笼统地以政府为分析对象,而鲜有区分政府体系内部的层级差异和危机事件的性质差异对能力要求的影响,因此,能力建设的具体路径依然模糊。

确定危机管理能力的内涵是能力建设的基础。政府应该具备怎样的危机管理能力,一方面要与管理对象——危机——的性质和特征相适应,解决政府做什么的问题,这是能力的客观维度;另一方面要与管理主体的权力责任相匹配,解决政府怎么做的问题,这是能力的主观维度。不同的危机事态,造成的社会危害不同,对政府应急能力的需求不同,不同的实施主体承担不同的责任,应该具备不同的危机管理能力。因此,危机管理能力建设就是一个在准确分析危机形态特征基础上、对各个层级政府及相关主体的权力与责任的分配及保障过程,是一个基于政府体系内部的层级差异和部门差异、危机事件的性质差异和发展阶段差异的复合体系。本文试图从危机的形态和机理特征入手,对危机能力建设的客观之维作一分析。

一、危机的系统性与动态性:对当前危机分类模式的反思

从理论上可以对危机有多种分类。……