李海燕

摘要：城市社区建设是近来中国政治体制改革中备受关注的问题。城市社区建设直接关系到中国城市社会管理体制的根本变革、关系到中国城市化的推进、影响着中国公民社会的形成、也关系到构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会战略目标的实现。海拉尔区作为呼伦贝尔的中心城市，要发挥其辐射带动作用，实现大海拉尔的建设目标，仅仅依靠经济上的发展是不够的，社会建设尤其是城市社区建设方面应该适应经济的发展需要，而社区治理结构又是社区建设的核心和关键。加强并完善社区治理结构，是较快的完成社会转型，实现和谐发展、科学发展新局面的重要方面 。

关键词：社区治理、基层组织、治理结构、政府职能、群众参与

社会自治需要一个完善的社区治理结构。党的十七大报告指出，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。海拉尔在城市社区治理结构构建中取得了一定的成绩，也存在着不足。本文通过调研，对海拉尔城市社区治理结构进行分析，进而提出政府在城市社区治理结构中应该发挥的职能作用。为海拉尔城市社区治理结构实践提供一些理论思考。

一、海拉尔城市社区建设情况

2000年，根据《居民委员会组织法》和有关文件精神，本着科

学规划、因地制宜的原则，把城区居委会从原来的154个压缩成104个；2002年再次对居委会规模进行调整，分别建立起按居住单位自然地域划分的“板块型社区”、以封闭型居民小区为单位的“小区型社区”、以职工家属聚集区为主体的“单位型社区”、以不同功能特点划分的“功能型社区”等 55个社区； 2006年本着整合资源、提高效率的原则，又一次将我区原有的55个社区调整为42个社区。整合后使社区规模达到2000户以上，适应了新时期发展的需要。

首先，社区的组织机构基本建立，社区党支部、社区居民委员会、社区居民议事协商会、社区居民代表大会四套班子全部成立。据了解，几乎所有的社区工作者都清楚地知道：“居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。尽管由于种种原因，居委会还难以真正成为“居民的头”，但是在主观意识上，多数社区工作者都在努力做为“居民的代表”，“为居民说话”，“为社区居民服务”。这种“为民意识”是社区居民委员会的最显著的特点。

其次，在区委、区政府的支持下，除个别社区外，绝大部分社区都有了固定的办公地点和基本的办公条件，有的社区已经拥有上千平方米的办公用房。几年来，海拉尔区通过财政拨一块、项目筹一块、辖区单位出一块、开发商拿一块、结对单位捐一块、镇办街居挤一块的办法，逐步形成了社区建设多元化投入体系。2007年—2009年通过向上级争取社区建设项目资金220万元外，政府投入资金1100多万元，在健康办事处建设一个3000多平方米的社区服务中心及社区文体馆和四个平均面积为400平方米的社区服务站。2010年为呼伦办事处投入1000多万元建设海啤社区文体馆及社区服务中心，除重点投入之外财政每年投入几百万元用于社区建设。社区面貌焕然一新，社区工作也实现了跨越式发展，健康办事处福利社区被国家民政部授予"全国和谐社区建设示范社区"称号、被评为自治区级 “和谐社区”， 北国经典社区被评为“全国体育先进单位”。爱民社区先后被评为自治区级“平安家庭创建示范社区”、“绿色社区”等荣誉称号，爱民社区书记被授予自治区级社区先进工作者。

最后，所有社区都完成了建章建制工作，形成了与时代接轨，适应社会现实需求的工作模式和活动模式;并在此基础上结合社区资源，建立了各種社区活动载体。社区按政府要求，党支部、居委会、议事会、居民大会都拟订了一整套规范的规章制度，并且编册、上墙、照章办事，以便于日常运作、群众监督和上级考核。同时，在政府的鼓励和驻区单位的支持下，各社区开发各自的资源，设置和组建了一批社区机构和社区组织，如社区活动中心、老年协会、社区志愿者服务队、社区合唱团、社区艺术团等等，形成了类别各异、功能不同、性质多样的社区活动的载体，为开展社区活动和社区服务拓展了更广泛的领域，也为居民参与社区活动搭建了多样化的平台。

总的来看，目前的社区作为海拉尔区城市最基层的社会组织，已经拥有了一定的组织基础、物质条件和社会资源，在群众中具有了一定的影响，开始在海拉尔区社会管理中发挥特定的作用，新型城市基层群众自治性组织基本框架已经构建。但是，目前社区建设也出现了一些问题。如：政府对社区的支持和赋权，也使得目前的社区出现了明显的“行政化倾向”，事实上社区已经被视为政府组织的延伸，并在承担着某些行政职能。据调查，社区内组建的各种功能的组织机构就多达24个。再比如：社区规模的扩大，行政性事务的增多，日常事务工作量加大，而社区工作者(包括党支部)人数有限，使得现在的社区在做一些服务性工作方面草草了事，社区实际上已经很难直接联系居民。

二、海拉尔城市社区治理结构分析

社区治理模式，是与“政府主导下的社区自治”相适应的一种管理新模式。这种模式不同于行政的管理模式，也不同于欧美城市社区的自治模式。社区治理是以社区为载体，使所有社区的利益相关者都能共同参与社区事务的管理模式，这也是与建设“居民自治、管理有序、文明祥和新型社区”的目标最吻合的管理模式。在目前的城市社区，社区利益相关者包括：1)社区的主体——居民及其代表——居民代表大会委员会和居民委员会，2)驻区的社会机构(单位)和社会组织，3)社区内的民间组织;4)社区的指导者和帮助、支持者——街道办事处。

海拉尔城市社区中的“治理主体”虽然是以社区居委会为代表的社区成员、以及社区的利益相关者，但街道办事处、政府在社区的办事机构属于主体成员。仅从社区建设会议的参加者（区委主管领导、街道办事处领导干部、社区干部为主，驻区单位代表）来看，就暴露出了“治理主体”的错位。“治理客体”本应该是社区的公共事务，但事实上目前社区中基于居民意志的自治事务并不多，而协助政府的管理事务占了绝大多数。社区干部们根本无暇顾及社区的公共事务。社区所谈的“重大问题”几乎全是上级(街道)布置安排的工作，如：社区计划生育章程、节日庆典活动、帮助贫困户、社区内的垃圾问题等等。来自居民的、关系社区居民利益的“重大问题”却很少能提到议事日程上。就“治理机制”而言，虽然通过制度安排的协商、合作是主要治理模式，但是街道办事处与社区之间、社区与居民之间、社区与驻区单位之间还缺乏平等对话、合作协商的基础。社区各利益相关者之间，仍保留较浓厚的行政指令色彩。社区作为“基层社会的管理性组织”的功能在当前得到政府有意识地强化，因此承担了大量由政府赋予的职责，但其自治的功能还不能完全得到体现。

三、海拉尔社区治理结构中的政府职能

合理的社区治理结构应该是：在社区范围内，所有的社区利益相关者，包括政府组织(直接在社区工作的政府职能部门、街道办事处以及政府在社区中的服务组织等)、社区党组织、社区居民自治组织、社区民间组织、驻区单位、社区居民(包括暂住人口)等，都能通过一定的制度安排，通过协商与合作，共同参与社区公共事务，解决社区问题;使各方面的利益和要求都能得到重视和回应，社区生活安全、和谐、有序。而目前海拉尔城市社区建从总体来看，仍然属于初创阶段，社区治理结构尚在完善阶段。要达到合理的社区治理结构，需从制度建设和能力建设俩方面同时做起。要建立合理的社区治理结构，政府无疑是起主导作用的。政府的主要职责就是为社区发展提供政策支持、财政支持、工作支持，以及培训教育等公共服务，帮助社区加强组织建设、制度建设和能力建设，不断提高社区主体“自我管理、自我教育和自我服务”的能力。政府在加大对社区的支持力度的同时，还应该自觉地担负起培育社区以及社区民间组织的自治能力的任务，以推进社会主义政治文明建设和社会主义和谐社会的建设。

政府对社区建设和发展的政策支持，还包括政府部门和街道办事处对社区的工作指导。理顺政府职能部门、街道办事处与社区居民自治管理组织的职责和相互间的关系，是当前需要给予特别的关注。政府既要指导社区建设发展、工作方案的落实，又要指导社区自治管理组织依法开展工作，还要避免出现社区居民自治组织行政化的倾向，。

政府对社区建设和发展的政策支持，还包括及时回应社区的诉

求，帮助社区解决实际困难。政府还应该营造社区建设和发展的社会氛围，引导居民、驻区单位积极参与社区建设，树立“主人翁”意识，真正在社区治理中发挥其职能；同时，政府还应该积极培育社会组织、非盈利组织、中介机构等社区组织，使得应该由社会承担的责任、义务归还于社会。