于晓阳，蒋 岚，张 丽

(云南农业大学 经济管理学院，云南 昆明 650201)

2008年10月党的十七届三中全会全面分析了当前农村的新形势和任务并审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，重新予以明确了农村土地流转政策，指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”2009年，国家继续强调稳定完善农村基本经营制度，依法落实和维护农民土地承包权益，建立健全农村土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。在《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中进一步明确了农村土地承包政策。这对推进当前及今后我国土地流转工作将产生深远影响。

一、西双版纳农村土地流转的现实状况与特点

西双版纳全州土地面积为1.92万平方公里，占全省土地面积的4.9%，地域上划分为一市两县：景洪市、勐海县、勐腊县。农业用地68.38万公顷左右，包括农地和林地两大部分，其中农地包括水田、旱地等多种类型。家庭承包经营的户数为12.37万户，承包经营的耕地面积为22.17万公顷，流转面积为6.53万公顷，占家庭承包经营耕地面积的29.46%。对于全国的情况而言，2009年底，全国土地流转面积1000万公顷，占家庭承包耕地总面积的比重达到12%，由此看来，从土地流转面积占总面积的比重情况来看，西双版纳比全国的高出2倍还多，土地流转面积还是比较大的。最近几年，土地流转速度也有所加快，平均约2～3年翻一番，大部分土地流转后用来种植香蕉。具体情况来说有如下几个特点：

一是从流转后的土地用途来看。西双版纳州傣族人口占该地区总人口的35%，是当地主要的土著居民，傣族人民数千年来一直以自给自足的农业自然经济为主，早已有了定耕农业，生产活动和生活来源在很大程度上仍然依赖于自然界的动植物，因此，他们会对动植物、土地进行严格的保护，就是由于具有的这种传统农业意识，导致全州流转后的土地面积基本上都用于农业生产，没有出现土地非农化现象，具体来说最近几年流转后的土地大部分用来种植橡胶、香蕉、茶叶及反季节特色瓜果蔬菜。例如，水田流转后大部分用来种植香蕉，而且形成了规模化种植；旱地流转后多用来大规模种植橡胶，形成了产业化经营；还有一部分土地流转后用来种植西瓜、南瓜、辣椒等反季节作物，收益比较明显。

二是从土地流转对农村剩余劳动力的影响来看。全州土地流转除了尚未通路的地方还未流转，其他都有一定程度的流转。流转的土地类型中水田与旱地居多，其中水田流转后的收益较大。流转后的土地进行规模化和产业化种植，可吸引流出土地的一部分劳动力，使部分剩余劳动力可以就地消化、转移，减少人地矛盾。例如，香蕉、橡胶的规模化种植经营，需要大量劳动力，流出土地的农民就可反过来为承包大户打工，获得60～80元/天的报酬。这样，他们即可从土地流转中获得收入(土地流转价格大约在 10 500～24 000 元/公顷，用来种植香蕉的土地流转价格约在 16 500 ～ 18 000 元/公顷)，也可出来为承包大户打工获得一部分收入。在西双版纳由于民族地区交通相对于其他地区而言较为落后，信息闭塞，意识观念受传统文化的影响较大，因此剩余劳动力主要以就地转移为主，异地转移现象很少，另外流入土地的农户由于规模化种植，提高了土地的利用率及生产能力，收入也有所增加，实现流出主体与流入主体之间双赢的局面。

三是从土地流转的形式和对象来看。土地流转形式多样化，但由于当地居民尤其是一些小数民族人民思想意识落后及地理、交通等自然条件的限制，致使流转形式受到了约束，主要以转包、出租、转让为主，其中流转的面积分别为：1.91、3.88、0.48万公顷，占总流转面积的比例分别为：29.3%、59.4%、7.3%，股份合作及其他模式流转面积之和约为0.26万公顷，只占总流转面积的4%，所占的比例较少，一定程度上限制了土地流转的进度。而流转对象则呈现多元化趋势，流转对象包括企事业单位、农业大户、机关干部、农场职工、农民等，其中全州流转入种田大户的土地面积为0.85万公顷，占流转总面积的13%；与全省相比，2009年底全省土地流转面达20多万公顷，其中流入种田大户的土地超过6.67万公顷，占流转总面积的34%，从中可以明显看出，西双版纳土地流转中流入种田大户的土地面积不多，所占比例远小于全省水平，部分土地流入了其他流转对象，其中流转入专业合作社的面积为0.03万公顷，占流转总面积的0.4%；流转入企业的面积为11.08万公顷，占流转总面积的11.3%。

二、西双版纳州农村土地流转的制约因素

西双版纳州农村土地流转虽取得了明显的成效，然而还存在很多制约其流转的因素：运作过程不规范、制度不健全及农民自身方面的因素等，这些因素在某种程度上会影响农村土地流转的进程。

(一)土地流转存在不规范的运作过程

第一，土地流转的周期较短，多为“一年一议”，稍微长些的也只有3～5年，这种情况的存在一定程度上影响了农民投资的积极性；第二，从流转的方式来看，主要以转包、出租、转让模式为主，多属于传统模式；而对于属于现代模式的股份+合作、宅基地换住房及入股所占比例小，限制了土地流转的顺利进行；第三，从流转的运作模式来看，全州农户间自发流转的面积为4.85万公顷，占流转总面积的74.31%；乡村组织提供信息流转的面积为0.59万公顷，占流转总面积的9.12%；委托乡村组织流转的面积为0.005万公顷，占流转总面积的0.1%；由此来看流转多为自行转包，达70%的为口头协商，无正规书面合同，即使有合同也只是双方私下自行约定，这样合同内容就不完备、不规范，导致交易双方的权责很模糊，而且私下流转大多不申请、不报告、不登记，因此容易引发纠纷。[1]第四，从流转的范围来看，多数是在邻近的亲朋好友、亲戚之间或合作经济组织成员之间进行，极大地限制了流转的地域和规模，致使农村土地的有效配置不能在更大范围内得以实现。

(二)土地流转的相关制度不健全

土地流转制度自身还不是很完善，需要从制度层面上加以规范，特别是相应的合同制度、产权制度、土地价值评估制度、土地纠纷仲裁制度等没有建立与完善而且登记制度还存在一些不足[2]。另外，农户间土地流转的操作则更不规范，很多流转者私下协商，这样在土地价值发生变化时，双方都有可能要反悔，即使有的有合同，但由于合同内容不全面、简单化，再加之农民法律意识低，很容易引发矛盾和纠纷，甚至是斗殴事件也时有发生。截止到2010年6月，农地权属纠纷 1 435 起，涉及的土地面积达0.71万公顷，纠纷多发生在村小组间和户与户之间，其起数分别为249、966起。由于没有建立纠纷调解仲裁中介服务机构，工作人员就无法按章办事只能采取协调的方法，即对双方进行劝说的方法调解，这样很大的人为主观性掺杂其中，致使纠纷难以有效的解决[3]，工作难度加大，效率较低，而且效果也不明显。

(三)缺乏规范和有序管理

土地流转缺乏政府及其他部门相应的引导、服务和管理，在加之农业部门发挥的作用也不是很明显，在具体的落实过程中致使土地流转政策呈现出一种盲目性和无序性；例如，流转形式不规范，大多还处于自发、无序阶段，流转主要在亲朋好友、亲戚、邻里和本村成员间自发进行；土地流转规模地区间不均、流转范围差别也很大、流转期限不长，较大比重的流转价格中等偏低，有一部分甚至是零价格无偿流转，或者送些酒及其他的东西，就把土地转让给他人。这样农民从流转出去的土地中获得的收益额就微不足道了,而且土地的现有价值也没能充分体现出来[4]，土地流转的效果也必然大打折扣，消减了农民对土地的投资兴趣。

(四)农民自身条件存在不足

农民文化水平比较低，平均也就只能达到初中水平，思想保守，流转意识淡薄，随意性和不稳定性较大，对土地流转的有关法律法规缺乏必要的了解；再加之土地承包经营权流转市场机制不健全、土地供需平台尚未形成，致使供求双方信息得不到有效沟通，有些地方甚至是信息闭塞，这样就减缓了土地的进一步流转；另外大部分农民，特别是老农，恋土情节可谓根深蒂固[5]，以及国家取消了农业税和对农民实行直接补贴，在一定程度上更加重了他们对土地的过度依赖，导致土地流转的进程延缓。即使存在农村剩余劳动力大量流出的情况，也没有出现很明显的土地流转现象，相反则出现了一些抛荒、撂荒现象，因为土地流转出去之后他们还有所顾虑，一旦将来有一天自己在城市生存不下去了，就完全失去了生活依靠，但如果不流转出去，那么土地还可作为最后的防线，种地谋生。

(五)社会保障体系滞后

土地作为重要的生产要素之一，充当着农村社会保障的重要角色，积极发挥着农村社会保障的效用。因此当农民兼业从事一些其他非农生产时，尽管非农就业机会随时很可能会失去，失去它之后农民仍可选择返乡从事农业生产获得可靠的农业收入，土地成为他们最后的也是最基本的保障，因此，社会保障制度的滞后使农民对土地流转后存在后顾之忧。社会保障涉及就业、生计、医疗、教育和养老保险等一系列问题；如：本来农民就生活贫困，收入有限，当遇到疾病和子女上学等困难时，为应付眼前急需，不得不流转出土地，获得较低收入，此时，如果没有健全的社会保障制度[6]，则很快就会产生无地农民的生计问题，危机社会的安定。因此，建立健全社会保障制度是土地流转顺利进行的一大前提。

三、推进西双版纳农村土地流转的建议

要加快转变西双版纳州农业发展方式，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，发展现代农业,我们必须针对农村土地流转的制约因素积极采取有效的措施，使土地流转的效果最大化，以加快社会主义新农村建设的步伐，努力实现全面建设小康社会的宏伟目标。

(一)加强领导，统一思想，正确引导

首先，政府要在宏观上对土地流转进行必要的调控[7]。建立健全土地承包经营权流转市场，还要建立专门的市场调节机制和土地供需信息平台及交易平台，为土地流转提供交易场所和服务。加强土地流转的公平性和竞争性，遏制垄断和不公平行为在土地流转过程中的发生，实现土地依法、有序流转；其次，积极发挥村级基层组织的监督作用。发展基层民主，推进信息公开，深化村务公开和民主管理工作，使监督组织成员的履职意识在更高层次上得以提升，进一步做好土地流转的记载和档案管理，防止由于土地流转而带来的土地混乱；此外，必要时要求各地依托基层农村土地承包管理机关建立县、乡、村流转服务网络，为农民流转土地提供各类服务。充分调动各相关部门的积极性，使农村土地流转的各项工作积极、稳妥进行。

(二)加大宣传力度，提高农民认识

利用电视、报刊、广播和各种会议，加大力度进一步加强宣传土地流转工作的必要性和土地流转政策的法规，提高农民法律意识，激发广大农民积极参与农村土地流转的热情。可以采取对村中土地流转后形成规模种植的农业大户及其他土地流转的典型事例进行大力宣传的措施，让农民从身边的人、身边的事，切实感受到从农村土地流中得到的实实在在的好处，在很大程度上降低农民对土地的依赖，从根源上打消他们对土地流转产生的误解和疑虑，营造农村土地流转的良好氛围。

(三)采取积极措施，增加非农就业岗位，引导农民到非农岗位就业

一是鼓励发展劳动密集型的产业、服务业和扶持中小企业，政府要加大对第二、三产业的投资，加大对能带动就业的基础设施建设的投入，千方百计地增加就业机会，引导农村剩余劳动力就地就近就业；二是加强对农民的职业教育和培训。促进农民提高职业技能和文化素质[8]，增强其就业能力，以符合劳动力就业市场的需求，增加他们的收入；三是要取消对农村劳动者进城就业设置的歧视性限制和各种不合理收费，降低农民子女在城上学门槛，积极为农村劳动者进城就业提供优良服务，为农民进城务工提供方便快捷的条件；四是要创造良好的创业环境，鼓励愿意回乡创业的劳动者返乡创业，政府在资金、技术和服务上要给予一定的支持，必要之时要为他们开辟绿色通道，为他们创业创造良好的条件，以创业带动就业。

(四)建立完善的土地流转服务体系

一是做好筹资服务[9]。创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，积极为农村种养大户、农业产业化企业发放贷款，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村，确保租赁经营流转土地所需资金。二是做好信息服务。完善农业信息收集和发布制度，提供土地流转的投资方向与市场分析，引导涉农企业、种养大户与农民之间的交易顺利进行。三是加强农民技能培训，广泛培养农村实用人才。对农民进行职业技能培训，提高农民科学文化素质，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。四是强化农村社会保障服务[10]。继续促进新型农村合作医疗卫生事业发展，大力办好农村义务教育事业，更要加快健全农村社会保障体系，奖励新型农村社会养老保险制度，完善农村最低生活保障制度，做好流出土地农民社会保障，使他们的基本生活长期有保障。

[参考文献]

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[9]朱菊妹.积极拓展土地流转的新思维[J].江南论坛，2010(3)：33-34.

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