□郧文聚

鸟瞰日本土地整治

□郧文聚

2010年年底，终于有机会去日本访问，考察日本的土地整治。此行印象尤为深刻的是，自北海道到东京的航程遇上了大晴天，在飞机上俯瞰日本的国土整治，是一个新视角，更是一个适当的观察尺度，比看卫片、航片舒服多了。

一路考察下来，又经过两个多月的沉淀，中间还应邀在北京师范大学做了一次有关日本土地整治考察的报告，访问日本的印象变得更加简约、清晰、集中。

农业地域指定计划：保护优质耕地的宣言

应该承认，日本耕地资源的短缺程度更甚于中国，但日本耕地资源保护的理念、建设水平却远高于中国。日本农地制度中设计了一个农业地域指定计划，该计划的实质是对优质耕地资源密集区和传统农业区实行划线保护和建设的法律规定。划线的目的是应对工业化、城市化的用地扩张冲击。

划线的作用是不仅遏制了用地扩张，保护了优质耕地资源和农业综合生产能力，也明确了土地整治建设资金的投向，提高了资金利用效率。日本法律规定，实施过土地整治项目的农业地域，7年内不受理该地域的农地转用申请。日本专家自豪地称“农业地域指定”是日本应对工业化、城市化的农村领土宣言。

整治标准和规模：以高标准为设计理念

日本专家介绍土地整治情况时，对我冲击十分强烈的一个信息是土地整治工程的设计寿命和健康运行期。为了小心求证这条信息，我先后在三个不同场合提问。得到的回答是一致的：工程设计寿命40年，工程健康运行期60年，实际上正常运行期要高于60年。

百年大计的理念在日本土地整治的具体实践中得到了充分体现。这也印证了我在吉林省和中国台湾考察所得到的工程质量信息。中国土地整治工程应该、能够也必须走高标准建设、成规模建设的道路。所谓“高标准”，就是要搞百年大计的设计和施工、运营管理；所谓“成规模”，就是要把集中连片优质耕地的整治和保护放在突出位置。

农地农用：鼓励但不强制

日本已经跨过了农地农有、“耕者有其田”的发展阶段，农地制度已经明确指向有利于农地农用、促进规模化经营、促进农地高效利用的新体系。对于两类农户给予政策鼓励和支持：一类是放弃小片耕地的农户，另一类是扩大经营规模的农户。

由于农地资产升值预期的长期存在，有相当比例的农户不愿意放弃小片耕地。小片耕地拥有者基本处在经营困境中，为了弥补收入，日本出现了两种不同性质的兼业：一种为兼业农户的兼业收入大于营农收入，另一种为兼业农户的兼业收入小于营农收入。从农地利用效率上看，拥有不同耕地规模、不同兼业性质的农户是不一样的。总的趋势是农地必然地流向专业大户。这就出现了台湾所谓的“小地主大佃户”模式，即耕地所有权的小农户拥有，耕地经营权的大农户集中。日本鼓励农地农用的前提条件有两个：一是鼓励但不强制，把转化过程置于经济行为范畴之内，不运用行政手段干预，但也不反对村镇级主动做工作促进转化；另一条是实行专业农民认证制度，鼓励政策指向取得资格证书的农民，这些新农民有志于农业，有资格从事农业。

区域内农地交换交易：限制等级比例系数

土地整治本质是有利于提高区域内土地利用效率的农地交换和交易，并辅之以必要的工程建设的行为。因此，权属调整方案的合理性、现实性是制约土地整治的基本前提。如果仅仅是修路、通水，不能够称其为土地整治。因为这样做并不能实质性地改变土地条件，使土地利用发生质的变化。日本土地整治后的田块最小也要达到3亩以上，一般是9亩、19亩。我专门到田间进行了步测，田块长一般是200米，宽则有两种规格：30米、60米；水稻种植的行数，分别是100行、200行。日本在农地交换的质量管控方面也有一个很有特色的规定——交换耕地的质量等级差要控制在0.8～1.2之间，即用于相互交换的耕地质量等级不能相差太大。这个规定可能是世界上独一无二的，德国以及其他开展土地整理的国家都有按等折算制度，但没有限制交换等级比例系数。我国开展按等折算的基础工作已经基本完成，应该尽快推行这项制度，这也是《国务院深化改革严格土地管理的实施意见》（国发〔2004〕28号文件）的要求。

联系到中国当前各行各业所谓的土地整治行为，必须注意以下问题，一是必须围绕田块建设来解决单打独斗的问题，不能继续原来的老路，修渠的只管修渠、修路的只管修路、种树的只管种树；二是田块规划建设一定要注重规格和布置，田块不能小于3亩，必须考虑提高农业机械化使用效率的需要，同时必须解决好每个田块的临水、临路和生态防护问题。另外，还要正确认识和处理土地条件改善与土壤培肥改良的关系，推进土地整治的精细化。在这方面，日本的做法和经验是，在土地整治工程实施时就考虑土壤限制因素的改造，即根据土壤情况，重构约50厘米厚的土壤层，农地权属边界使用5厘米厚的水泥板构筑。

从整治与利用的空间结构看，“双保”是必然选择

日本土地整治在不同圈域内有不同的要求，但总的要求是把保护优质自然资源、耕地资源放在优先位置。因此，农业地域内的土地整治优先考虑集中连片优质耕地不流失，重点抓好优质水田的保护和建设。同时，不断建设提高农村土地利用水平。城市化地域内的土地整治也要优先考虑自然资源保护，对于规划的准城市化地域，必须优先识别和指定其内嵌的农业地域，提出保护和整治措施，逐步清退内嵌农业区域内的建设用地。

从北海道到东京，首先闯入眼帘、令人难忘的是河流两岸的高标准、成规模、边界清晰的农田。当飞机下降，已经到达东京都市圈时，仍然可以看到大片毗邻河流的农田。这个景象与我国一些地方大搞所谓“江景建设”、“水岸花园”形成了鲜明的对比。这也让人想起了另一个国家——欧洲的荷兰，这也是一个国土面积十分有限的国度，但他们在国土利用结构中镶嵌了一个欧洲“绿宝石”，保护了极其宝贵的优质耕地资源。这样来看，中国的“双保工程”是理性社会的必然选择，工业化、城市化的推进并不妨碍农业现代化。目前，中国“双保工程”需要在科学发展理念层面、建立社会主义民主法治国家层面着力深化推进。

科技创新：工程健康运行的保障

日本土地整治工程能够健康运行60年有赖于科技的保障。日本农田灌溉工程基本管道化，田间排水工程也有相当比例是管道化的，并采用机器人进行管道工程的检查，采取有针对性的工程维护，降低了工程维护成本。日本土地整治规划分三级进行：一是国家级规划，主要是确定一个时期土地整治的方针、总体目标和主要任务；二是都、道、府、县级规划，主要是确定区域、规模、投资、权属登记管理；三是町、村级规划，主要是提出项目、实施项目和运营管护。在土地整治项目管理主体上也有一个历史演化过程，起初是国家事业单位组织，有些“交钥匙”工程的意思；后来演化为町村为申请和实施主体，相对的是管理主体，一般是都、道、府、县级行政主管。日本土地整治制度规定5年组织一轮调查评估，涉及每个町、村，调查评估结果要汇总上报，从而为编制下一个5年土地整治计划提供技术支撑。

村庄整治：城市化的潮流

日本町、市、村域范围大约与我国镇、村两级相当，日本的村庄整治是指这个区域的综合整治。从土地利用角度分析，日本村庄整治的主要目标是协调城市郊区化、农村城镇化和农业现代化的用地矛盾。在日本经济高速发展时期，用地矛盾十分突出，工业化和城市化发展用地向农村地区进军，农业区域指定制度极力抵抗这一发展趋势。在这样的形势下，村庄合并，并将规划建设条件好的地段用于新村镇建设，提供一部分土地作为城市郊区化住宅用地成为潮流。1955年日本颁布《町村合并促进法》，促使日本村庄数量从1950年的10411个，减少到1975年的3257个。即在25年的时间里，日本的村庄减少了近70%。这些保留下来的、新规划建设的村庄拥有良好的基础设施、公益设施，居民生活条件大为改善，其中的经验教训值得我们学习借鉴。

（作者单位：国土资源部土地整理中心）