□撰文/朱 媛 刘爱良

创新模式 森林有了“好管家”

□撰文/朱 媛 刘爱良

加快绿色生态屏障建设，优化生态环境，维护生态安全，是党的十七大提出的建设生态文明的战略举措。近年来，丽水莲都区抓住生态公益林建设和扩面的契机，依托重点生态公益林项目推进，切实转变和创新森林管护理念，在全省率先推出森林管护承包模式，森林管护工作取得了明显成效。

增强森林管护承包模式的可靠性

在政策调研阶段，莲都区就十分注重工作的全面、客观。2009年底，区林业局组织精干力量，根据相关法律和政策的规定，结合辖区森林管护实际，本着“山有人管、林有人护、火有人防、责有人担”的总要求，启动森林管护政策调研工作。

实事求是，面向基层寻找办法。在客观评价护林员聘任模式管护森林成效的基础上，林业部门调研人员连续3个多月深入乡镇、村和基层林业站，就如何更好地加强森林管护工作听取多方意见，采纳了许多可操作性强、较为实用的建议，于2010年3月形成森林管护意见初稿，并多次征求乡镇（街道）和相关部门意见，不断修改讨论，最终达成森林管护承包模式的共识，形成《关于规范乡村森林管护模式的工作意见》送审稿，提交区政府商讨决策。

反复酝酿，面向部门完善内容。为做好聘任和承包之间的法律政策衔接，多次邀请区法制办、财政局、人劳社保局、司法局等各方专家，认真分析森林管护承包政策的新内容，并对照有关法律、法规、政策和资金管理等规定进行详细对接，尽可能理清政府与护林员之间的关系，努力排除护林员队伍可能出现的不稳定因素，减轻政府将来需要承担的责任。

依法依规，面向法律抓好衔接。在明确森林管护全覆盖的政策方向后，如何完成聘任护林员的平稳过渡，涉及到一系列的法律问题。由乡镇政府聘任的护林员，虽然作为临时工管护生态林，双方签订聘任合同，但实际形成了法律上的劳动用工关系，乡镇政府在护林员养老、医疗、工伤、失业、生育等5方面负有法定义务，还要解决护林员退休养老、最低工资标准等问题。从2004年开始，莲都区各乡镇每年与护林员签订聘任合同，由于忽视了劳动法的相关规定，到2010年有的护林员已近60岁，有的已订立了两次以上聘任合同，达到了订立无固定期限劳动合同的法定条件。如果这种聘任模式延续下去，既增加了乡镇政府的劳动法律责任和管护森林的成本，也与护林岗位的劳动用工性质定位初衷相背离。为此，终止护林员聘任模式，采用森林管护承包模式，使乡镇政府与承包人从法律上转变成平等的民事合同关系，做好森林管护法律上的衔接，不但能实现森林管护的全覆盖，还能减少政府未来承担的劳动法律责任。

增强森林管护承包模式的可操作性

在政策的制定阶段，莲都区依照“合理划分、落实责任、明确奖惩”等原则，使森林管护模式更具可操作性。

科学划分管护责任区。在林业主管部门指导下，采取以乡镇（街道）为发包单位，综合考虑辖区生态公益林管护资金总额、森林管护面积、巡查管护线路和管护责任区的自然地形等因素，将辖区森林划分为若干管护责任区，酌情核定所需的承包人数，确保每个责任区至少有一名承包人，实现管护责任区与管护责任人的有效衔接。

高标准配置管护人员。建立自愿申报、村“两委”推荐、乡镇（街道）和辖区林业站审核确认及报送区林业局备案等程序，确保管护承包人选配公开、公正。在选配森林管护承包人时，对其年龄、文化程度等方面资格条件提出更高要求，管护承包人员必须是年龄在18～55周岁，身体健康，具有初中以上文化程度，长年在管护责任区务农的当地户籍男性村民，且属于非现任村“两委”主要干部，并经乡镇（街道）和辖区林业站审核合格。这种条件设置充分考虑到承包人既熟悉管护责任区及周边的村情、林情、民情，又有充沛的体力、充足的时间做好森林管护工作。

明确管护岗位职责。实行乡镇（街道）对森林管护工作负总责，林业部门负责具体业务指导的工作原则，建立分级考核和责任追究与奖惩规定，明确管护承包人在森林防火期和高火险天气等情形下的具体管护要求，并将一些细化后的管护责任、奖惩措施等列入“森林管护承包合同”条款，与每位森林管护人员签订合同，明确工作职责。

增强森林管护承包模式的稳妥性

为确保森林管护新政顺利推行，在政策的实施阶段，莲都区着重试点工作，不断加以总结和完善。

分类型抓好试点。区林业局有代表性地挑选了双黄、峰源和雅溪3个乡镇进行试点。双黄乡属于辖区村庄数少、森林管护面积较小、森林管护基础好的类型，着重于率先推进管护新政的目标，起到了执行森林管护新政的先锋带头作用；峰源乡属于森林面积最大、任务最重的类型，在该乡全面推广森林管护承包新政策，对其他乡镇（街道）落实森林管护承包模式起到了巨大的促进作用；雅溪镇属于辖区村庄多、管护面积大，且村“两委”主要领导兼任护林员多的类型，如何严格选人条件和规范审批程序，对全面劝退村“两委”主要领导，不再兼任护林员起到决定性作用。区林业局组织3个工作小组进驻试点乡镇，在与乡镇干部进行有效沟通协调的基础上，做到第一时间发现问题、第一时间解决难题，在总结试点经验和工作方法的基础上，督促指导乡镇（街道）做好新政策落实工作，稳妥换人，使退出者满意，新承包人高兴。

分年度统一承包。为稳妥推进森林管护承包模式，及时总结政策实施过程中可能遇到的一些不可预见的情况，确定森林管护承包政策首次承包期暂定1年，且允许森林管护可单人单片承包，也可多人联合多片承包，森林管护政策内容将在今后探索过程中不断充实和完善。

分层次加强管理。在森林管护经费统筹上，实行区级财政拨付一部分，各乡镇（街道）自筹一部分。同时，乡镇(街道)在坚持“管护经费专项专用、原渠道拨付”的前提下，可统筹调度森林管护经费，以保障管护工作全面落实。在森林管护新政策推广上，采取了承包费就低不就高的办法，每年人均管护承包费控制在4000元左右，余留管护经费主要用于考核奖励、政策宣传和队伍培训等方面，确保管护人员的平稳过渡和对接。在森林管护承包后的监管上，由各乡镇(街道)和林业部门共同抓，建立健全管护承包人员例会和培训等制度，提高森林管护人员的政治素质和专业知识，并强化监督，督促承包人履行好承包合同，确保森林管护承包取得实效。

积极探索终于取得了实效，如今莲都区的森林管护工作真正实现了历史性的转变。

森林管护实现了全覆盖。在全区16个乡镇（街道）332个行政村的158万亩集体林（市本级和国有林除外）都推行“森林管护承包制”模式，与246位森林管护人员签订了森林管护合同，使森林管护由政府花钱养人向政府花钱买服务转变，达到了人到位、钱用准、事干成的效果。

管护人员素质明显提高。经重新选配调整后，246名森林管护承包人中，年龄30～55岁的193人占78.5%，平均年龄下降8岁；初中以上文化程度占85.5%，同比提高10个百分点，护林员队伍素质有了较大提高。

森林管护时间得到保证。这次选配的森林管护承包人，都是常年在责任区务农且非现任村主要领导的当地户籍男性村民，从而确保有充足的时间履行好森林管护的职责，从根本上避免了过去部分护林员常年在外、不能到岗履职而领空饷的现象。管护承包人员不但要加强野外巡查，制止破坏森林资源等违法行为，而且还要履行好管护承包合同规定的各项职责，管护好森林资源。

林区稳定指数有所提高。自2010年5月莲都区全面实行管护承包责任制以来，至今全区发生森林火灾明显减少。与2009年同比，火灾次数下降80%，受害面积下降75%，损失林木下降36.7%，损失幼林下降90.7%，实现了火灾次数和火灾损失两降低的目标。