杜治洲，任建明

（1.北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100871；

2.清华大学 公共管理学院，北京 100093）

我国网络反腐特点与趋势的实证研究

杜治洲1，任建明2

（1.北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100871；

2.清华大学 公共管理学院，北京 100093）

反腐倡廉建设研究之网络反腐问题研究

主持人语：当前，随着互联网技术的快速更新，论坛、博客、微博客等迅猛发展，我国网络社会状态进一步发展。在此背景下，我国网民利用网络参与政治的热情不断提高，网络正逐步成为我国公众监督政府及公职人员行为的重要手段，成为反腐败的重要载体。在这一背景下,我们认为,认真研究网络反腐的特点与趋势、网络反腐的内在机理、建立官民互动的监督新模式等，探索网络反腐的基本规律，充分发挥网络反腐的科学性、针对性和有效性，是廉政建设重大而紧迫的研究课题。本期我们特别选择了三篇这方面的研究文章，希望能给大家以启发。《我国网络反腐特点与趋势的实证研究》通过对近7年我国网络反腐时间的实证分析，总结出了我国网络反腐的特点与趋势。《网络公共舆论的生成与影响机制——兼论网络反腐的内在机理》一文指出，与网络举报相比，政府在网络曝光以及网络公共舆论的形成中仍然处于被动地位，发挥政府在网络公共舆论中的引导作用，积极探索应对网络公共舆论的制度化举措，具有重要的紧迫性和重要性。《关于建立“官民联动”网络监督新模式的探讨》一文提出一种基于官方网站举报监督与民间网络曝光监督两者融合的网络监督新模式，并详细阐述了其主要组成模块的功能及相互关系，并给出了具体实现建议。我们认为,以上研究成果具有一定创新性，可为同类研究提供有益参考。

网络反腐；舆情监测系统；网络曝光；网络公共舆论；网络舆论传播；网络舆论监督；机制构建

主持人：杨 蕾 河南省纪委监察厅宣教室副主任

笔谈嘉宾：杜治洲 北京航空航天大学廉政研究所副所长

任建明 清华大学廉政与治理研究中心主任

韩 恒 郑州大学（河南省）廉政评价研究中心研究员

刘 晔 郑州大学（河南省）廉政评价研究中心研究员

网络监督是互联网时代的一个新现象，近年网络监督呈蓬勃发展之势。2008年6月20日，胡锦涛总书记在考察人民日报社与网民交流时强调，互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设、运用、管理。2009年11月18日，中央纪委书记贺国强考察中央纪委监察部

一、文献综述

国内有关网络监督或网络反腐的研究成果多见于论文，著作比较少。国内较早出现并且影响较大的是学者刘文富著的《网络政治：网络社会与国家治理》，它从宏观层面论述了网络社会与实体政治之间的互动关系，但没有专门阐述网络舆论监督与腐败治理的关系。程金福论述了几代中央领导人在反腐问题上对待媒介的态度变化，但是没有更详细地阐释网络这一新媒介在反腐倡廉中的地位和作用[1]。其他主要是一些有关电子政务和政府信息化的专著，且只有部分章节提及公众通过政府网站实施效能监督。

近年，国内有关网络监督和网络反腐的研究呈现出蓬勃之势，关注的重点主要在三个方面：首先是网络监督在反腐败中发挥的作用。如任建明、杜治洲认为政务公开压缩了官员权钱交易等腐败行为的空间，同时网上举报、曝光腐败案例，也对腐败分子形成了强烈的警示震慑作用[2]。也有学者指出，网络监督具有举报腐败现象、监督公权运行、制造社会舆论三种主要的反腐功能[3]。网络媒体的“放大”效应，可以使被监督者的行为立即暴露于众目睽睽之下[4]。其次是网络监督或网络反腐存在的问题。如网络监督的主体合法性尚不明确，网络监督手段缺乏或受到限制[5]，过早地公开腐败线索可能会打草惊蛇，使腐败分子有所准备，从而给查处带来困难[6]，网络反腐还存在可操纵性和欺骗性[7]，容易造成社会的不稳定等[8]。再次是完善网络反腐的比较宏观的建议。如：各级政府要高度重视网络聚合民意、发挥舆论监督的作用，积极引导网络舆论[9]，要切实加强民间网络反腐倡廉机制与国家层面反腐倡廉机制的有机结合[10]，增强政府网络的透明度[11]，增强公众的参与程度，严格规范网络反腐信息的合理处置[12]，以法律规范网络反腐[13]，并且官方反腐与民间反腐要相互依靠，并行不悖[14]。

国外学者对网络监督的研究相当少，更多的是关注电子政务的反腐败功能。督丹麦哥本哈根大学教授Thomas Barnebeck Andersen对149个国家1996年与2006年这两年的电子政务实践进行比较，发现10%～90%的电子政务工程减少了10%～23%的腐败[15]。美国学者Dong Chul Shim等研究发现，电子政务促进了政府善治，改善了政府与公众的关系，规范了公职人员的行为，从而有效减少了腐败的发生，而且像官僚体系质量、法律执行等的传统的控制腐败的因素一样，电子政务对减少腐败有持续的正面影响[16]。

然而，对于网络反腐的研究仍然落后于实践的发展。相关研究大多集中在网络反腐的意义和现状上，对于网络反腐存在的问题及其对策的研究也失之过泛，政策含义较弱，且重复研究较为普遍。同时，规范研究较多，实证研究极少。鉴于此，在中央纪委监察部的支持下，我们构建了一个网络反腐案例库，对我国目前的网络反腐事件进行了实证分析，以期得出有价值的结论，并提出针对性的对策建议。

二、研究方法与数据来源

本文研究的网络反腐，是指网民在互联网上以发帖等方式提供腐败行为的线索或证据导致腐败分子被查处的事件，或是被证实为虚假信息的事件，不包括公众在官方网站进行网络举报。

为了对我国网络反腐的特点和趋势作出较为客观的判断，我们没有采用当前网络反腐研究中普遍使用的定性研究的方法，而是用定量研究的方法对网络反腐事件进行基于案例库的实证研究。一般来说，以实证方法研究腐败问题总会不同程度地受到数据可靠性和客观性的困扰。比如，检察机关或纪检部门的数据比较可靠，但是很难获得，因为官方的很多数据是保密的；而来自报刊、网络等媒体的数据，尽管获取相对容易，但又有可能不可靠或不全面，也不能完全反映腐败的客观状况。况且，还存在“腐败黑数”，即未被发现的腐败。因此，对于一般的腐败或反腐败问题的研究，不论采用哪种来源的数据，实证研究总会有些局限。而网络反腐的实证研究则不同，网络反腐事件本身是已经网络上公开并受到广泛关注的事件，不涉及资料的保密问题，同时，通过网络搜索能够很容易地获取较为客观的数据，从而确保了实证研究数据的可靠性、完整性和易获得性。

本研究所构建的案例库中的70个网络反腐案例（包括9个虚假信息案例），均通过网络搜索、查阅刊物（如正义网《反腐倡廉网络舆情》）等方式获得。案例库指标体系包括：腐败分子姓名、性别、单位、所属省市、职务、级别、网络热议时间、作案时间、审判或处理的时间、涉案人数、涉案金额、违纪违法类型、判刑或处理结果等。这些基本上可以覆盖网络反腐事件的主要信息。

三、实证研究的主要发现——当前我国网络反腐的特点与趋势

通过对网络反腐案例库的分析，我们发现当前网络反腐呈现出以下特点和趋势。

（一）网络反腐事件数量逐年递增

我们对2004年以来发生在中国内地的网络反腐事件进行了实证研究，发现近年每年发生的网络反腐事件呈逐年快速上升趋势。2004—2007年间每年网络反腐事件（仅指经过证实的，非虚假信息或诽谤事件）不超过3起，而2008年猛增到12起，是2007年的4倍，这强有力地证明了2008年是“网络反腐年”的说法。2008年至今，每年网络反腐事件都在10起以上，而2010年尤其突出，比2009年的15起增加了73.3%，达到了26起（见图1）。由此可见，我国网络反腐呈现出越来越强劲的发展势头，网民的参与权与监督权得到了越来越充分的体现，反腐败机构应该更加关注和研究网络监督，充分发挥网络监督的反腐败功能。

图1： 历年网络反腐事件数量对比

（二）网络反腐的发展状况与政府所持态度密切相关

从图2可以看出，近7年我国内地有24个省（自治区、直辖市）和国家食品药品监督管理局出现过网络反腐事件61起。前三位分别是湖南、江苏和广东，其中湖南省有12起，占总案例库样本的19.7%，江苏和广东各分别为6起和5起。浙江、辽宁各4起，河南、河北各3起，其他省份1～2起。从地域分布来看，网络反腐数量与地区的网络基础设施状况或网民的数量没有直接关系，而与地方政府对网络反腐的态度有很大关系。如湖南省的案例最多，这与当地政府的积极推动密不可分。2008年5月13日，湖南省株洲市纪委出台了国内第一个有关网络反腐的官方文件《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》①，而且株洲市原纪委书记杨平亲自实名参与，接受网络举报，被称为“中国网络反腐第一人”。在此影响下，株洲连续出现了多起网络反腐事件，并波及湖南省其他地区。可见，有了政府的鼓励和引导，网络反腐就会产生较大的规模效应和示范效应。然而，2008年12月，湖南省委一纸任命书，将杨平调到了湖南省国有资产监督管理委员会。也许这只是一次平常的人事调动，但是客观上导致了目前株洲市乃至湖南省网络反腐走入低谷。自从杨平离开株洲后，株洲再也没有出现过有影响的网络反腐事件，而且自2010年4月网络曝光郴州市儿童医院以“工业氧”假冒“医用氧”事件到2010年12月底，湖南全省只发生过一起网络反腐事件：2010年12月25日湖南冷水江市人事局局长曹长清之子“未毕业享编制”被网络曝光。这也从另一个侧面说明了官方的态度对网络反腐形势的影响之大。

图2： 网络反腐事件省（市）分布

（三）中东部地区网络反腐势头强于西部地区

从图3我们可以看出，中东部地区的网络反腐事件数量处于绝对优势，所占比重为83.3%②，西部地区较少，只有16.7%。这一现象的背后可能有三个原因：其一是经济发展水平的差异。相对于西部地区，东部和中部经济发展水平比较高，经济活动频繁，官员寻租腐败的机会较多，从而使得东部和中部地区腐败官员数量相对较多。其二是公众参与能力与参与意识的差异。由于东部和中部地区经济发展水平较高，中东部地区的群众文化素质、信息技术能力和参与意识也相对较高，因此，这些群众对于政府官员的监督意识和通过网络表达自己想法的能力更强，这也就提高了网络反腐事件发生的概率。其三是信息公开程度的差异。中东部地区政府信息公开程度较高，为公众了解政府运行和官员行使权力的行为提供了条件，西部地区政府信息公开程度较低，公众获取政府信息的渠道不畅，公众对官员行为的了解较少。在这样的背景下，公众获得官员腐败线索的机会就会很小，不可能掌握大量的腐败证据，因而通过网络曝光腐败分子的事件就很少发生。

（四）网络揭露的腐败分子集中在县处级及以下级别

实证研究结果表明，县处级及以下级别的干部是网络揭露出来的腐败分子的主体。2004年以来，公众通过网络揭露出来的腐败分子人数达到96人，其中副部级以上的只有2人③，不到2%，正厅级与副厅级共20人，占21%，而处级及以下则占77%（见图4）。可见，网络反腐发挥作用的空间主要还是公共部门的中下层，对于高层发挥的监督作用比较小。当然这与公职人员的职级结构有一定的关系，因为官员级别本身就呈金字塔形，官员级别与其数量呈负相关的关系。同时，官员的级别越高，与公众接触的频率就越低，暴露出来的腐败线索自然就越少。这应该是网络反腐对象的级别总体偏低的主要原因。

图3： 网络反腐事件地区分布

图4： 网络反腐揭露的腐败分子级别结构

（五）虚假信息的比重较大，但呈下降趋势

由于网络具有自由、隐蔽等特点，一些举报人可能会进行不实的举报，利用网络提供虚假信息，诋毁他人，对他人进行恶意造谣、诽谤等。这种恶意举报对被举报者造成了巨大的伤害，也浪费了国家相关部门的人力、物力和财力。此外，网络上经常出现情绪性言论。有些网民对社会上的某些腐败现象非常愤慨，但是又拿不到确凿的证据，于是在网络上大张旗鼓地发表煽情的言论，夸大腐败的范围和程度，这会在一定程度上降低腐败分子的罪恶感，从而使其更加心安理得、肆无忌惮地实施腐败行为。就网络反腐涉及人数来看，虚假信息涉及15人，真实信息涉及91人，二者之比约为1∶6，这说明网络反腐中虚假信息较为严重。但是从发生时间来看，虚假信息主要集中在2009年（3起）和2010年2月和3月（共3起）。自2010年3月至12月主要的公共网络平台上只出现过1次影响较大的捏造官员腐败实事的网络舆论。这可能与官方加大了对此类行为的打击力度和对网络舆情的实施监测有一定关系，也可能是网民自律意识提高的结果。

（六）网络曝光缩短了腐败调查期，惩治腐败更加及时

我们对每年相关腐败案例的作案至热议之间时间段（潜伏期）的平均值、网络热议至惩处之间时间段（调查期）的平均值进行了分析（见图5），得出以下结论：

第一，调查期呈现出逐年下降的趋势。从2006年起，相关腐败案件在经过热议之后到腐败分子得到惩处之间的时间段越来越短。这强有力地说明了网络监督推动查处腐败的进度，网络反腐舆情得到了相关部门越来越及时的关注，反腐败机构对网民提供的腐败线索做出反应的速度越来越快，办案效率明显提高。

第二，网络揭露出来的腐败行为的潜伏期具有较大的不确定性。潜伏期呈不规则的曲线分布，并未显示出明显的规律性。究其原因，腐败事件暴露线索而通过网络揭露出来存在较大的偶然性：有些腐败行为可能在很短时间内就会被发现——潜伏期很短，有些腐败行为可能会隐藏相当长一段时间才会暴露蛛丝马迹——潜伏期很长。

第三，潜伏期与调查期之间无明显的相关性。按照我们的假设，腐败的潜伏期越长，案件的复杂程度越高，调查起来就越困难，因而调查期也会更长。但实证研究的客观数据并不支持这种假设：图6中潜伏期与调查期的曲线走向并无一致性。这表明，潜伏期并不会对调查期的长短产生影响。原因可能是：潜伏期长的腐败行为案情不一定很复杂，只是隐藏较深，没被及时发现而已。那些案发后在很短时间内就被发现的腐败行为，却有可能案情较为复杂，需要很长的时间来调查。

图5： 潜伏期与调查期的时间分布

四、结论

通过以上分析，我们得出以下主要结论：

第一，网络反腐对政府执政能力提出了挑战，政府要加强政策支持和引导。网络监督对公职人员勤政、廉政形成了强大的压力，对政府回应公众诉求的能力也提出了严峻的挑战。在此背景下，政府应建立规范网络反腐的相关制度，加强对网络反腐的鼓励和引导，以此提高政府回应力，从而提升政府形象和公信力。

第二，我们要将网络反腐的重点目标聚焦于中下层官员，而更多地依靠权力制约来实现对副部级以上官员的监督。一般说来，官员级别越高，其反调查能力越强，网民很难获得其腐败行为的证据或线索，通过网络揭露高官腐败就显得异常困难。所以，我们更应该依靠权力制约与分解来预防高官腐败，依靠传统的反腐败手段来惩治高官腐败。

第三，建立反腐倡廉网络舆情监测系统是掌握网络舆论主导权的有效途径。建立一个反腐网络舆情监测系统，通过技术手段实时监测搜集整理互联网信息中关于反腐败的焦点、言论、动向和趋势并进行分析，就可以快速发现、快速处理有较大影响的重要事件，从正面引导舆论和宣传，构建积极向上的主流舆论。

第四，支撑网络反腐的基础性制度安排，比网络反腐本身更为重要。发达国家和地区通过网络揭露腐败分子的现象非常鲜见，因为体制内的监督方式已经基本能够满足公众实现监督权利的需要。网民通过网络反映出来的涉嫌腐败的问题，最终还是需要纪检监察机关受理和调查，因此，基础制度的建设是非常重要的。必须不断完善权力制约机制以及反腐败的体制机制、奖励和保护举报人制度等基础性制度安排。

第五，网络反腐在未来一定时期内走向衰退。网络反腐是在网络普及率迅速增长而制度化的反腐渠道又不畅通的条件下出现的一种阶段性现象。在未来一定时期内网络反腐可能会走下坡路。一方面，随着制度的不断健全、反腐倡廉体系的不断完善，腐败现象将会逐步减少；另一方面，一旦体制内的反腐渠道更加通畅，公众就会更加放心地选择正式的监督方式，如实名举报等。毕竟通过互联网揭露腐败分子的方式具有偶然性，结果具有不确定性。

注释：

①该《暂行办法》共有4章20条，确立了株洲网络反腐的平台、网络反腐倡廉的原则、网络信访举报受理范围和程序、反腐网络宣传教育的领导体制等内容。

②此处分析的样本来自各省（自治区、直辖市），总数为60，没有将国家药监局的案例纳入进来。

③这两例中有因宝马撞人引出的“韩桂芝案”，另外一例还很特殊，实际上起因不是网民的揭发，而是涉案人“自讨的”：国家食品药品监督管理局原副局长张敬礼指派其秘书在网上发布药监局内部的信息，指责国家药监局最高领导涉嫌任人唯亲，在此事件的调查过程中，却牵出了张敬礼自己的腐败行为。后被证实此事是张敬礼诬告陷害其上级。

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D6

A

1007－905X（2011）02－0047－14

2010-01-07

中央纪委监察部党风廉政理论研究专项基金项目（ZJW2010Y02）

1.杜治洲（1968— ），男，北京人，北京航空航天大学公共管理学院副教授，廉政研究所副所长；2.任建明（1954— ），男，北京人，清华大学公共管理学院教授，廉政与治理研究中心主任。网络信息工作时强调，要充分认识互联网发展带来的深刻影响，切实加强新形势下反腐倡廉网络信息收集、研判和处置工作，拓宽了解社情民意渠道，充分发挥广大人民群众在反腐倡廉建设中的积极作用。2009年中央党校出版社出版发行的《中共党建辞典》将“网络反腐”一词收录其中，这是网络监督在反腐败中的作用得到中国执政者认可的一个重要的标志性事件。