曾巧林

（南宁铁路局企业管理和法律事务处，助理经济师，广西 南宁 530001）

按照铁道部的权威解释：合资铁路是指铁道部与其它部委、地方政府、企业或其他投资机构为了加快我国铁路基础设施建设，促进国民经济和地方经济的发展而共同投资建设、经营管理的铁路路网干线、重要支线和断头线［1］。作为铁路改革与发展的新生事物，合资铁路经过近20年的蓬勃发展，已初具规模并成为我国铁路运输领域中的一支重要力量。截至2006年底，全国新建铁路中，合资铁路项目就已经达到75.6%［2］。与此同时，在合资铁路不断发展壮大过程中，也逐步暴露出一些问题和不足。从总体上来看，投资主体的单一性是影响合资铁路建设过程中带有根本性的因素。因此，也是最亟待引起重视和解决的问题。

1 当前合资铁路投资单一性及原因

1.1 投资主体呈现高度单一性特点 合资铁路的投资主体按资金来源的性质可以简单分为2类：一类是国有资金（包括中央和地方政府以及国有企业的投资）；另一类是非国有资金，即民营企业、民间投资机构或个人的投资（以下简称“民间资本”）及外资。在实际运作中，目前绝大多数合资铁路主要是由中央（以铁道部为代表）和地方政府以及地方国有企业或国有独资公司共同投资修建，极少引进民间资本。合资铁路往往表现为中央（铁道部下属的各铁路局作为出资者代表）与地方政府（包括地方政府出资设立的国有企业或独资公司）的合资，即合资铁路仍然主要由国有资金投入建设，在投资主体上呈现出高度单一性的特点，而应有的“合资性”表现不足，很大程度上仍然是国家铁路。例如南宁铁路局目前控股和参股的几家合资公司，包括沿海铁路股份有限公司、田德铁路有限责任公司、贵广铁路有限责任公司、黎南铁路有限责任公司、南广铁路有限责任公司等，全部为中央和地方政府以及地方国有企业或国有独资公司合资兴建。

1.2 投资主体呈现单一性的原因

1.2.1 铁路项目建设投资巨大 铁路项目建设投资动辄以数十亿计，形成较高的进入壁垒，往往为实力有限的民营企业难以承受。同时，以项目前期工作中行政审批制为代表的制约措施和对非国有资本进入铁路行业的种种限制规定，形成了对铁路投资一定程度的行政垄断［3］。

1.2.2利润见效慢 合资铁路在修建和运营过程中，在征地、贷款、税收，运价等方面虽得到较多政策优惠，但绝大多数合资铁路仍无法在短时期内收回成本。利润见效慢和成本回收期长，在相当程度上成为民间资本进入铁路投资领域的不利因素。

1.2.3 民间投资者承担较大的经营风险 对民间投资者缺乏系统完善的法律和法规保障，如没有建立起有效的合资铁路管理机制以及资本退出机制，使民间投资者进入铁路行业将会承担较大的经营风险。这也是造成当前铁路合资建设投资单一性的一个重要原因。

2 投资主体多元化的必要性

2.1 是促进铁路企业政企分开的需要 合资铁路投资主体单一性，是造成合资铁路公司政企不分的主要原因。合资铁路若完全由中央和地方政府出资修建，进而组建的合资铁路公司按所有者属性划分，其本质上仍然是国有企业。由此决定其不得不具有政企不分的相关特性，这与市场经济体制下国有企业改革的方向和目标明显不符合。因此，必须以促进合资铁路投资主体多元化推进其政企分开，还合资铁路（公司）以真正的自主经营管理及决策者的市场主体地位。

2.2 是推动铁路企业建立现代企业制度的需要 股份制和与股份制相对应的产权多元化是现代企业制度的根基，在此基础上方能衍生出相互合作、相互制约或监督的企业法人治理结构。当前合资铁路建设投资主体及产权的单一性，直接决定了合资铁路公司法人治理结构及运作机制的非标准性。从表面上看来，合资铁路公司按《公司法》规定建立起公司法人治理结构及运行机制，但在实际运作过程中，这种只是国有资本间的“合作架构”，带来的往往不是监督制约和高效率，尤其是在大多数合资铁路建设由国有资本占据绝对投资主导地位的前提下，更容易浮于形式和缺乏效率。

2.3 是深化合资铁路建设可持续发展的需要 实践证明，合资铁路打破了铁路历来由国家出资建设的传统格局，调动了中央和地方、企业单位多方建管铁路的积极性，有效地解决了国家铁路建设资金短缺的困难，对于加快铁路发展速度、完善铁路路网结构、促进铁路投融资体制改革以及推动地方经济快速发展等都有着重要的现实意义。实现投资主体多元化是合资铁路建设的本质内涵和应有之义，只有建立在投资主体多元化基础上的合资铁路才具有强大的生命力，离开这个前提，合资铁路的发展将成为无源之水和无根之木。因此，必须完善各种措施实现投资主体多元化，以进一步深化合资铁路可持续发展。

3 促进投资主体多元化的建议

3.1 实施分类投资 在确定投资主体的具体实施过程中，可以按照合资铁路建设项目的目标、功能和使用范围为基本标准或依据，实施分类投资，以充分调动地方政府及企业的积极性，最大限度实现合资铁路资源利用的最大化。例如，以国家和地区社会经济发展为主要目标的铁路建设项目，国家级跨省、跨路局的铁路干线，为发展中西部地区和国防建设需要的铁路，以国家投资为主，辅以地方政府投资；省内干线或支线项目以地方政府投资为主，国家投资为辅，同时吸引具备条件和实力的民营资本参与；地方专用铁路和企业专用线，由相应地方企业（含民营企业）作为投资主体，地方政府及相关铁路部门给予必要支持。

3.2 出台鼓励引入民间资本的政策或法规 与投资其它运输行业相比，铁路行业所固有的运输能力大、投资利益稳定等特点，对吸引民间资本的加入有足够吸引力。国外铁路建设的实践也早已证明，将民间资本引入铁路建设是完全可行的，但前提条件是不仅要有充足的政策支持，更需要完善的法律法规保障。目前涉及合资铁路的相关法规大都为铁道部颁发或下发的部门规章、内部文件等，较少涉及合资铁路各投资主体的权力义务范畴，而且存在一定的滞后性。从铁道部1993年11月颁布《〈关于发展中央和地方合资建设铁路的意见〉实施办法》，就合资铁路投资、建设、经营以及有关政策等方面做出规定，直到2005年7月，铁道部才在正式出台的《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》中，提出“研究探索合资铁路经营机制和经营政策，积极扩大合资建路规模”［4］。随着铁路发展形势的变化，目前实行的合资铁路相关政策法规的功效已逐步弱化，应加紧修订完善。国家应把鼓励引入民间资本投入铁路建设作为政府基础设施建设方面的重要政策和内容，进一步放宽铁路建设经营的准入限制，制定铁路产业准入政策，并结合立法手段，建立或完善民营企业投资铁路建设的准入和退出机制，规范相关权利义务，为民营企业投资铁路建设提供政策支持和法律保障。

3.3 完善合资铁路经营管理体制 合资铁路的经营管理目前存在的主要问题，是产权管理体制不健全，资产经营和监管责任没有很好地落实［5］。合资铁路作为国家铁路网络的重要组成部分，从系统化、专业化以及行业管理角度出发，必然和现有国有铁路发生联系。事实上，目前绝大多数合资铁路是采取委托运营的方式委托铁路局代管，并接受后者的行业管理。这就出现铁路局既是合资铁路的投资者又是管理者，而且还是合作者的所谓“一家独大”局面，其他投资主体在这种形式下往往失去了话语权。这种管理体制显然不利于其他类型资本尤其是不具备行政权利和专业优势的民营资本进入铁路建设领域，对其投资积极性也是一种抑制。因此，必须尽快出台相关政策法规完善合资铁路经营管理体制，理顺各类投资主体与铁路局的管理及合作关系，建立起产权清晰、责权明确的合资铁路运营机制，为合资铁路健康有序发展扫除体制障碍。

3.4 发挥国家政策性财税和金融扶持的作用 以政策性财税和金融扶持作用，增加对合资铁路建设的资金投入和信贷投资比重，既是中国扩大铁路建设资金来源的重要渠道，又能吸引各投资主体积极参与合资铁路的建设和经营。国家应加大对合资铁路实行所得税优惠政策的力度以减轻税赋；在技术引进等有关环节，给予税收优惠政策支持；在政策性金融扶持方面，加大对合资铁路的金融支持，提供更多的政策性贷款，注重优先安排积极引导国内外金融机构对合资铁路建设的贷款；支持合资铁路债务重组，减轻债务负担；优先安排合资铁路（公司）发行企业债券和上市融资。总之，通过各种政策性财税金融措施，为各类投资主体尤其是民间资本和外资进入合资铁路创造良好投资环境。

3.5 合理有效利用外资 在原国家计委和铁道部出台的《〈关于发展中央和地方合资建设铁路的意见〉实施办法》中，明确指出要积极鼓励利用外资建设铁路。但目前合资铁路在吸引利用外资方面还尚未进入实质阶段。为扩大合资铁路建设的融资渠道，国家应尽早出台有关政策文件和实施办法，明确国外投资者的投资资质、投资方向和范围以及有关优惠政策和规定，同时注重以多种渠道或方式实现利用外资的多样化，减少汇率风险。鉴于铁路行业事关国计民生和国防建设，中外合资铁路建设可通过分阶段分区域试点，待运作成熟后再逐步推广实施。

4 结束语

通过上述分析可以看出，无论从合资铁路的现实发展来看，还是站在推进铁路管理体制改革的更高层面，实现投资主体多元化都是今后促进铁路事业又好又快发展所必须应对的课题，具有重要的理论和现实意义。但是，实现合资铁路投资主体多元化是一项系统工程，具有长期性和复杂性的特点，应该采取多种措施，多管齐下，同时结合铁路发展实际，有步骤分缓急加以推进。相应对合资铁路投资主体多元化的理论研究探讨也有待进一步深化。

［1］铁道部.合资铁路管理办法（试行）（铁计［1996］55号）［Z］.1996.

［2］2006年铁道统计公报［EB］.中国铁路工人网，2007-4-22.

［3］郭涛.我国合资铁路资产管理及资本结构研究［C］.中国优秀硕士学位论文全文数据库，中国知网，2004.

［4］铁道部.关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见（铁政法［2005］123号）［Z］.2005.

［5］熊燕斌，熊国全.加快合资铁路发展的几点思考［J］.企业经济，2007（8）：73—75.