军事科学院军队建设研究部研究员 陈四林

空 军 工 程 大 学 教 员 辛 昕

为解决“征兵难”、“征集高素质兵员难”（以下简称征兵“两难”），2009年国家和军队先后出台了一系列征兵优惠政策，大学生参军入伍热快速升温。但2010年底，各地参军热降温明显，兵员质量总体上也不容乐观。同时部队反映，当前部分士兵素质在满足建设信息化军队、打赢信息化战争的要求上存在一定差距。对此，笔者就征兵“两难”的主要原因和对策措施作如下探讨。

一、产生征兵“两难”问题的主要原因

近期出现征兵“两难”现象，是我国现行兵役工作政策制度体系的诸多问题，面对我国经济社会深入发展和我军加快推进信息化建设的双重压力，在兵员征集上的集中反映。具体原因可从兵员征集、士兵服役、退役安置三个阶段予以剖析。

（一）从兵员征集阶段来看，主要是我国现行法律法规不能有效调节两类矛盾，即可以依法强制征召的适龄青年日益减少与适龄青年可选发展渠道日益多元之间的矛盾，以及法律规定适龄青年均应履行兵役义务与兵役义务实际负担不均衡之间的矛盾。

现行《兵役法》规定，正在全日制学校就读的学生属于缓征人员。但由于1998年以来地方高校大幅扩招（2009年高中毕业生升学率为72.7%），再加上绝大多数大学毕业生已满22岁超过强制征集年龄上限，导致可纳入强制征召范围的适龄男青年大幅度减少。另一方面，符合强制征召年龄的适龄青年，包括职高、中专、技校毕业生以及没有继续上学的高中毕业生，却由于兵役登记不完善、兵役奖惩不严格等原因，导致兵役机关实际上难以实现强制征集，他们是否应征入伍大多出于个人意愿和家庭压力。特别是近年，随着我国就业形势好转、地方招工需求复苏以及工资薪金明显上涨等因素，这些适龄青年大多愿意选择在地方就业以更好地寻求个人发展。另外，根据《宪法》和《兵役法》的规定，每个公民都有服兵役的义务，特别是18岁至22岁的适龄男青年均可被征集服现役，但实际上只有极少数人服兵役。而且，目前我国关于现役军人的优待和退出现役的安置，基本上是地级和县市级的属地负责制以及单位负责制。这导致适龄青年之间、城乡之间、地区之间、单位之间普遍存在着兵役义务负担不均衡的问题，影响了适龄青年入伍的积极性。

（二）从士兵服役阶段来看，主要是我军现行士兵教育训练管理等方面的政策制度不能有效调节士兵现实期望与部队客观要求之间的矛盾，即士兵在福利待遇、发展前景、婚恋生活等方面的现实期望与部队建设应提高作战能力、保持常备不懈客观要求之间的矛盾。

在福利待遇方面，对高素质兵员尤其是高校毕业生缺乏足够吸引力。目前，大学毕业生士兵服现役2年后退伍，平均每月约1500元（包括津贴、复员费、学费补偿），若继续服现役3年以下士身份退伍，则平均每月约2500元。而目前，农村盖房时一个青壮劳力每天酬劳约80元还管吃再加一包烟。在选改士官、考学提干、技能培训等方面，总体上机会较少、竞争性较强，再加上政策规定过于原则和人为的不确定性等因素，很大程度上影响了士兵继续服役的积极性。根据2009年出台的新政策，地方高校毕业生参军入伍后，除享有“代偿学费和国家助学贷款”外，还享有“优先选拔使用”和“考学升学优惠”。但后两项优惠政策转变成事实，还需要附加若干限制条件，而且配套措施没跟上、实际操作难落实，导致优惠政策似乎悬在空中够不着，实际产生的吸引力并不大。在婚恋生活方面，士兵面临的现实困难更多。由于士兵的经济基础较弱、退伍就业较难以及部队驻地环境限制等诸多原因，导致士兵的婚恋生活总体上处于相识渠道狭窄、选择机会有限的局面。基层部队的这种现状，无疑会进一步加深地方适龄青年与军营生活原本存在的种种隔阂，使其对参军入伍敬而远之。

（三）从退役安置阶段来看，主要是现行以行政指令性安置为主的退役安置不能有效调节退役士兵预期与市场经济规律之间的矛盾，即退役士兵期待安排“铁饭碗”工作与市场经济要求人力资源配置遵循双向选择、优胜劣汰客观规律之间的矛盾。

目前，政府公务员“逢进必考”，事业单位进人要求公开择优录用，企业拥有包括用人在内的经营自主权。面对地方人事管理的客观现实，综合素质远高于退役士兵的转业军官在安置问题上都困难重重，退役士兵安置如若继续坚持以行政指令性安置为主的思路和办法，必将越走越窄。因此，取消以政府包工作分配为主要内容的行政指令性安置模式势在必行。但由于退役士兵安置的法规政策制度改革滞后，跟不上退役士兵在参加实用技能培训、就读地方高校优惠、提高退役补助标准、加大招聘扶持力度等方面的现实需求，导致不论大学毕业生，还是高中毕业生等其他适龄青年，如若参军退役后再走向劳动力市场，与选择一直在地方发展相比，其择业竞争力将受到挑战。近年来，尽管许多地方对退役士兵实行免费技能培训或发放一定数额的退役安置金，但仍不足以抵消“安置难”给兵员征集带来的负面影响。

二、解决征兵“两难”问题的对策

根据上述分析，当前出现征兵“两难”问题的原因是综合性的、多方面的。为此，切实解决征兵“两难”问题，必须采取综合改革措施、寻求根本长久之策。具体可从兵员征集、士兵服役、退役安置三个阶段同时展开：

（一）在兵员征集阶段，可采取扩大征集对象、完善兵役登记、提高兵役公平、强化兵役奖惩等措施，努力增强兵员征集工作的针对性、灵活性和有效性。

一是适度上调法定年龄上限，将超过现行法定强制征集年龄上限的部分缓征人员（如22岁至24岁的大学毕业生）由自愿报名应征变为依法强制征召。二是建立全国联网的兵役登记管理系统，对在校和已走入社会的男性高中生、大学生（包括已经跨省寻求就业的），只要其年龄在强制征召范围内，均应录入兵役登记管理系统，符合征集条件的确定为应征公民，以便切实掌握全国兵员分布与流动状况，避免因兵役登记管理疏漏而削弱兵员基础。三是调整定兵方式，将目前由兵役机关定兵或兵役机关与接兵部队联合定兵的军队单方定兵方式（应征公民没有参与权），改变为抽签制或机选制，即凡当年符合征集条件的应征公民是否参军入伍由兵役机关统一组织进行抽签或机选，努力消除单方定兵权容易诱发的不公平，尽量实现法定兵役义务在适龄青年之间的机会相对均等。四是义务兵优待金、士兵退役安置补偿金应由中央财政承担，省级财政负责地区补差，努力消除城乡、地区、单位之间兵役义务负担不均衡的问题。五是对兵役机关、学生就读的院校、负责体检的医院、应征公民及其单位和家人在履行兵役义务方面的行为，提高法律法规适用的准确度、加大征兵奖惩的力度，切实提高征兵工作的权威性和组织力。

（二）在士兵服役阶段，可采取创造发展前景、提高福利待遇、加大训练改革、转变管理方式、丰富业余生活等措施，尽可能提高部队对优秀地方适龄青年的吸引力。

一是在选改士官、考学提干、技能培训、在职教育等方面，调整细化政策制度并切实加大执行力度，使高素质兵员尤其是大学生士兵感到有奔头、有前途。如可进一步调整士官选改方法及服役期限，将目前全部采取分期逐次选改的方式，调整为根据岗位需要与士兵意愿采取多次选改和一次性选改相结合、短期服役与长期服役相结合的方式。同时，可增加高校毕业生士兵提干的机会和比例，并将其作为我军基层军官的主要来源之一。二是在津贴补贴、伤病治疗、伤亡抚恤、优抚补偿等方面，根据国家经济发展特别是地方企事业单位用人制度变化适时修订法律政策，使军队切实保持对高素质适龄青年的强大吸引力、拥有不低于地方企事业单位的竞争能力。三是在训练管理方面，加大训练内容、训练手段、训练方式的调整改革力度，增加基地化模拟化训练、提高训练的科技含量，切实使士兵通过训练既能有效增强军政素质、又能明显提高科技文化素质。四是在士兵的社会交往、婚恋生活等方面，适应当今社会青年人际交往和婚恋生活的发展变化，加大经常性管理工作的创新改革力度，制定既不损害部队战备训练、又能照顾士兵现实需要的切实管用的办法和措施。五是在士兵的业余生活方面，尊重士兵权利、加强正面引导、丰富文体生活，降低士兵对军营生活的单调感、枯燥感、压抑感。

（三）在退役安置阶段，在安置思路上，由以行政指令性安置为主向以法律扶持性安置为主转变；在安置渠道上，由以政府包工作分配为主向依法提供多元化的可选方案转变，最大限度地解除退役士兵的后顾之忧。

建议出台《退役军人安置法》，并在以下几个方面作出规定：一是国家为退役士兵免费提供就业指导和就业培训。凡是因公退出现役的士兵，一年内均可根据个人实际选择本省域的职业技能培训学校，参加不少于6个月的免费职业技能培训，由省劳动厅、民政厅和省军区联合组织实施，所需经费由中央财政和省级财政按一定比例分担。同时，根据国家法律规定和退役士兵选择意愿，培训学校要为退役士兵出具技能培训证明，省劳动厅、民政厅和省军区与退役士兵共同签订具有法律约束力的退役安置选择协议书。二是政府行政机关、事业单位以及中等规模以上的国有企业、集体企业、混合所有制企业、民营企业和外资企业，都必须依照相关法规每年保留一定比例的进人指标，通过双向选择公开招聘退役士兵，以便为退役士兵特别是参加职业技能培训的退役士兵提供可靠的就业岗位。三是凡是从工作岗位入伍的士兵，只要离开时间不超过规定年限（比如5年），退出现役后可在3个月内回原单位复工。四是录用退役士兵超过法定比例的企业，给予适度的税收优惠奖励；达不到法定比例的企业，采取相应的经济处罚措施。五是对于服役时间较长的退役士兵，由于年龄偏大、择业竞争力不强，可采取不占法定用工比例，实行货币化补偿安置办法。六是对于不符合货币化安置条件且不占法定用工比例的退役士兵，愿继续学习的，可免试就读地方高等院校；愿自谋择业的，可多补偿一定数额的退役金；愿自主创业的，可提供一定年限的税收优惠。七是对于获得荣誉称号、一等功和二等功等有特殊贡献的退役士兵，可保留政府指令性安置措施。八是建立健全与国家社会保障体制接轨的退役士兵医疗保险、养老保险、失业保险、伤亡保险和住房公积金等社会保障制度。