罗卫东

（江西警察学院 江西 南昌 330301）

近几年来，随着我国改革开放的不断深入以及社会转型时期的经济结构和经济利益关系的不断调整，诸如征地纠纷、房屋拆迁、产权改制、交通事故、医疗纠纷、工资拖欠、政策调整等由于具体的利益冲突由群众上访而引发的群体性事件不断增多，这些事件的发生和以前的群体性上访事件相比，也出现了许多新的特点，我们的各级党委政府和公安机关在处置过程中也面临着新的困难、新的挑战。因此，科学预测当前群体性事件的发展趋势，准确把握其发展动向，全面分析当前这类群体性事件发生、发展的特点和规律，对于我们稳妥地处置群体性事件，全力维护社会稳定，具有十分重要的现实意义。

一、当前群体性事件的新特点

（一）从公开性转向隐蔽性

从近几年全国发生的多起较大规模的群体性事件来看，其发展趋势已由以往的逐级上访请愿、主管部门对口解决问题的方式向矛头直指党委政府、突然发难转变，打破了以往的群众上访者逐级反映问题、各级政府层层反馈情报、公安机关预有准备的模式。特别是很多不明真相的群众在一些别有用心的不法分子的秘密串联和暗地操纵下，由原来的公开性转向隐蔽性，导致公安机关情报收集的渠道不畅，给处置工作带来了很大的难度。例如2008年的6.28贵州翁安事件和2009年6.15赣州南康的群体性事件。

（二）从松散性转向严密性

群体性事件的起因归根结底是经济利益。以往的群体性事件对于闹事人群来说，大部分人需要的是解决问题，获得利益，并不存在其他目的。因此，这种聚集往往是临时性的，一般都是由一些威信高或者年长的有血缘、宗族关系的人来维系人群，这种团体的纽带是脆弱的，他们没有稳定可靠的组织结构，也没有严格的组织纪律。

从当前的群体性事件来看，其组织策划已经逐渐呈现出专业化、高智商化、背景复杂化的趋势，甚至一些专门为群体性事件出谋划策的人也应运而生。2003年青海省发生的出租车司机集体上访冲击事件中，上访闹事群体建立了相应的组织，各停车点、各经营运行地段的出租车司机还推选了各自的头目，他们对所辖人员进行跟踪监督，甚至殴打致伤十多名不愿参与上访的司机。由此可以看出，此类事件的内部组织结构已由以往的自发性、松散性向有序性、严密性转变，从而使这类事件持续的时间更长，冲击程度更强，影响更广泛，造成的损失更大，给公安机关有效地处置提出了更高的要求。

（三）从随意性转向针对性

当前，群体性事件的组织策划者捕捉信息的意识增强，运用信息的能力提高，他们选择上访闹事的时机已经由以往的盲目性、随意性向有目的性、针对性转变。组织行动的时间主要集中在中央、省市领导视察工作、驻地党政机关召开重要会议、外国友人来访、举行大型纪念活动和特殊的纪念日等，并且呈现出在同一时间、同一地点、同一目标迅速聚集，采取统一口径、统一行动向政府突然发难的特点，给政府和公安机关处置带来一定的难度。典型的有拉萨的 “3.14”事件、乌鲁木齐的 “7.5”事件等。

（四）从单一性转向联合性

以前发生的群体性事件，多为某一单位、某一群体之间的影响互动，仅仅局限于某一特定的范围，矛盾集中、规模较小、力量单一、形式缓和、易被疏导分化瓦解。现在的群体性事件，多已打破了原来的固定模式，呈现跨地域、跨部门、跨行业的新动向，上访已由单一的群体向联合群体转变，形成了较大范围内的社会联动，具有波及面大、涉及面广；规模大、影响广；来势凶猛、行为过激之特点。例如，2007年发生在新余的7.25职工聚众上访事件，他们来自二化、新纺的职工同时参加，人数多达上千人。

（五）由缓和性转向暴力性

以前的群体性事件，上访群众大多采取在党委政府和有关部门的门前静坐请愿、绝食示威、呼喊口号，选派代表和党委政府以及有关部门谈判等方式进行。而当前发生的群体性上访事件，上访者往往在“大闹大解决”、“小闹小解决”和“法不责众”的错误思想驱使下，采取谩骂党委政府、围攻信访接待人员、殴打执勤民警、暴力冲击要害部门、公然砸毁党政机关办公设施等极端行为。例如：2008年“8.16丰城群体性事件”和“3.21鹰潭贵溪的卧轨事件”以及2008年发生在宜春铜鼓的“10.23群体性事件”，其行为方式已由以往的缓和性向暴力性转变。

二、公安机关处置群体性事件的基本对策

随着我国社会矛盾的积聚和冲突不断增多，群体性事件也呈现出多发的态势，在个别地区甚至成为了一种比较严重的社会问题。群体性事件的多发性、复杂性和巨大的社会危害性，对处置工作提出了严峻的考验。对此，我们公安机关必须保持清醒的头脑，有针对性地完善群体性事件的处置预案，努力做好以下几个方面的工作，提高我们的处置能力。

（一）预防为主、做好准备，打牢基础

进行充分的准备是正确处置群体性事件的基础，“凡事预则立，不预则废”，所以在处置过程中要注意把握以下几个环节：

1.正确认识群体性事件的性质。各级指挥员要明确群体性事件的性质多为人民内部矛盾，处置中，我们必须严格区分两类不同性质的矛盾，针对当前这类群体性事件出现的新情况、新动向、新特点，要专门研究、专题讨论，达到统一思想，明确原则，掌握方法的目的。

2.加强对民警处置群体性事件的教育工作。组织民警学习处置人民内部矛盾应掌握的原则、方法、手段，学习国家的法律、法规，坚持依法执勤、文明执勤，通过教育使民警达到在执勤中正确处置群体性上访事件意识强，处置的原则明确、方法清楚。

3.努力提高公安机关处置群体性事件的业务能力。首先，要认真执行2008年12月9日公安部颁发的《公安机关处置群体性事件规定》，严格落实宣传教育、现场控制、交通管制，取证、抓捕犯罪嫌疑人及主装备、通信保障等方面的责任；针对各类不同表现形式的群体性事件，研究制定出相应的处置方法，确保在事件发生后能够准确制定并实施相应的处置措施。其次，加强处置群体性事件的战术研究，结合大练兵活动，经常开展有针对性的战术训练和实战演练，提高警种间的配合协作能力，强化现场处置效果，确保在必要情况下有能力牢牢地把局面控制住，同时避免发生不必要的人员伤亡，维护党和政府的威信，树立公安机关执法权威。第三，有针对性地加强队伍培训，特别是要开展指挥员培训工作，对处置群体性事件的业务培训工作，确保在群体性事件发生后能够立即组成一支经验丰富、训练有素的处置队伍，做到来之能战，战之能胜。第四，加强装备保障工作。处置群体性事件在装备器材和技术上有着较强的的特殊性，必须满足既有能力控制局面，又能在复杂的环境下有效地避免人员伤亡，还能在混乱中收集证据等方方面面的要求。为担负处置群体性事件任务的实战单位创造条件，要逐步配齐防暴器材、民警个人防护器材、交通工具以及通信、宣传、取证设备等。第五，加强特警队伍建设。加大投入，逐步把特警队伍建设成为警力充足、装备精良、训练有素、纪律严明，具有强大威慑力和战斗力的处置群体性事件的专门力量。

4.逐步完善群体性事件处置预案。群体性事件一旦发生，往往要求公安机关领导在短时间内作出正确判断。如果事先有处置预案，就可用程序化指挥系统指挥处置。公安机关要求对群体性事件的类型、特点、成因、后果以及趋势，对本地区容易发生事端的敏感部位、重要部门进行调查研究，提高对群体性事件规律的认识，并据此制定各类处置预案。预案中要明确总的指导思想、处置原则、警力部署、方法措施和纪律要求。一旦发生群体性事件，要按照预案结合具体情况，考虑事态发展的各种可能性，制定具体的工作方案，开展处置工作。参与处置群体性事件的警种、部门，特别是指挥员要熟悉预案，清楚自己的职责、任务和工作方法。由于群体性事件事态变化无常，在处置过程中，常常会出现在制定预案时未能预计到的新情况、新问题，在这种情况下，指挥员应按照预案的指导思想和总体要求，根据实际情况采取应急措施。

（二）加强领导，靠前指挥

在群体性事件的处置过程中，实施靠前指挥，一是便于指挥员直接观察态势，及时准确掌握变化的情况。只有预测事态发展趋势，视发展变化的情况采取相应果断的措施，及时调整部署，组织参战民警作出相应的反应，才能使整个行动从领导决策到付诸实施在最短的时间内完成。二是便于简化指挥层次，保证命令指示及时传达到位。处置突发事件，情况紧急复杂，靠前指挥，跟踪指导，可以有效地防止和避免层层重复下达命令，来回请示报告而贻误战机，以加快处置的进程。三是有利于稳定军心，鼓舞士气。处置突发群体性事件，民警的身体（体能、技能）素质、心理素质和战斗意志都将面临全面的考验。指挥员深入一线面对面地参与组织指挥，对于稳定队伍情绪，提高队伍战斗力有着十分重要的作用。

同时，在实际的处置过程中，必须做到“三个到位”。一是建立机构，组织领导到位。坚持强有力的领导是完成任务的坚强保证。所以必须建立和完善领导责任制，并明确规定各种上访规模、各种情况处置、领导到位的规格和要求；二是准确掌握动态，信息工作到位，做到知己知彼，未卜先知；三是装备器材保障到位。在处置过程中，还要做到“三个到一线”。一要控制局势，指挥到一线，及时掌握事态发展，指挥民警正确处置；二是宣传疏导，教育劝阻到一线，正确把握国家政策、法律、法规和相关规定，做到积极宣传、搞好引导，化解矛盾；三是要掌握现场情况，决策到一线。时刻掌握现场的发展态势，适时作出正确的判断，定下决心。只有这样，才能保证处置行动的有效性和正确性。

（三）以防为主，慎用警力

在群体性事件的处置工作中，我们一定要本着以防为主，慎用警力的原则，严格政策界限，防止授人以柄。严格区分两类不同性质的矛盾，防止矛盾激化，防止群众出现冲击目标、自杀、自焚等过激行为的发生。

1.执勤中敏感性要非常强。群众性上访从时间到地点、人员到条件，各不相同，各有特点，我们只有保持清醒的头脑，预有准备，以防为主，才能保证目标的绝对安全，否则，麻痹松懈、反应迟钝，只能给处置工作造成被动。

2.要备有足够的机动警力。就我们担负的任务而言，防止冲击，确保目标安全，足够的机动警力是我们赖以完成任务的基础。尤其在处置大规模群体性上访事件中，表现的就更加明显。

3.必须言行慎重。群体性上访是人民相信党、相信政府的具体体现，动用一兵一卒必须慎之又慎，贸然出击，只会激化矛盾使事态朝着相反的方向发展。处置中要区别情况，采用不同对策，当群众情绪稳定，事态缓和时，警力到位后，要注意隐蔽机动，尽量减少与群众发生正面接触；当群众情绪激动欲冲击目标时，也应以关门、搞人墙等形式，予以阻拦，尽量动口不动手；当上访群众被坏人利用、矛盾转化时，要在联指指挥下，果断出击，坚决予以制止。整个处置过程中要避免授人以柄，防止因我们处置不当而引发事端。

4.要慎用警力。处置群体性事件，“要慎用警力，慎用武器警械，慎用强制措施”。在实际的处置过程中，我们要根据群体性事件的性质、起因和规模来决定是否使用、如何使用、使用多少警力；要根据事态的发展情况决定是否采取强制措施，既要防止使用警力和采取强制措施不当而激发矛盾，也要防止该用不用而使事态扩大，造成更大的损失。是否出动警力、是否采取强制措施处置群体性事件，主要看三个条件：看群体性事件参与者是否有打、砸、抢、烧和冲击党政机关、封桥堵路等违法犯罪行为；看闹事主体是否明晰，主要证据是否充分、扎实；看现场是否完全在公安机关的控制之下，能否一举平息事态。公安机关的领导必须在全面掌握情报信息，认真分析局势的基础上，根据事件的性质、规模、对抗程度和发展趋势作出决断，确保用之准确，战之能胜。在基层公安机关，人们之所以普遍感到处置群体性事件棘手，工作难做，主要是由于群体性事件本身复杂，难于把握，也没有一个完整的、便于公安机关操作的处置章法。“三个慎用”也没有法律意义上的准确定义。在“慎”与“不慎”之间没有一条清楚的法定界限。因此，正确理解和把握“三个慎用”，妥善处置各类群体性事件，不仅仅靠我们对国家有关政策、法律法规的学习理解，更要靠我们在实践中不断探索和积累经验，努力提高处置群体性事件的艺术水平和能力。

（四）掌握情报，力争主动

建立健全预警机制是顺利处置群体性事件的基础，事实证明，绝大多数群体性事件是可以预防的，关键要落实早发现、早报告、早控制、早解决的预警处理机制。应当看到，群体性事件往往是社会矛盾发展到一定阶段的表现形式，其中80%以上涉及群众切身利益。因此，要建立情报信息网络，不失时机地开展不稳定因素的排查调处，建立信访工作责任制度等机制，达到发现得了、控制得住、处置得好的目的。发挥重要信息的作用，搞好科学预测，是指挥员正确决策和组织指挥的依据。领导只有充分掌握各种信息，才能耳聪目明。我们要处置群体性事件，就要了解和掌握群体性突发事件产生的前因后果、性质、规模及发展的趋势规律。只有这样，才能驾驭处置事件的全局。与群体性事件相关的情报信息包括各类不安定因素、苗头、社会动态、群体性事件发生、发展及平息后出现的各种情况及反映。

及时、准确、全面掌握情报信息，是我们正确判断形势、采取应对措施的重要依据，是妥善处置群体性事件的基础和前提条件。做好情报信息工作，应从以下几个方面下功夫：一是要强化情报信息意识。不论是事前、事中还是事后，公安机关的领导都必须有强烈的情报信息意识，保证自己 “耳聪目明”。参与处置群体性事件的民警也应有收集情报信息的意识，最先赶赴现场的民警，要迅速弄清事件的起因、规模、闹事者意图等基本情况以及目前态势和发展趋势，掌握第一手资料，并及时向领导报告。二是建立情报信息网络。各级公安机关要构建融各警种、各部门于一体，纵横交错、上下贯通、高效运动、灵敏畅达的情报信息网络。在群体性事件发生、发展的过程中，采取有效的办法，了解掌握动态，尤其要发现和控制为首的组织者、幕后策划者、煽动者和骨干分子，获取证据，为依法处置做好准备。三是建立健全快捷、如实上报情报信息的制度，为上级决策部门及时、准确、全面地掌握相关情报信息，有针对性地制定防范和处置措施，力求做到胸怀全局，处惊不变。

［1］2008年12月9日公安部颁发的《公安机关处置群体性事件规定》。