王建华

（中国社会科学院研究生院，北京 102488）

一、前言

改革开放以来，根据改革目标的变化，农村改革经历了三个阶段的变化：第一阶段的改革旨在调动农民的生产积极性和增加农产品供给，解决农民普遍贫困和国民的食品供给不足的问题；第二阶段的改革旨在建立市场经济体制，实现经济体制转型；第三阶段的改革旨在调整国民经济分配关系，构建和谐社会（李周，2008）。随着农村经济的发展，前两个阶段的目标基本实现。因此，调整国民经济分配关系，构建和谐社会，使广大农村居民共享改革成果成为下一步农村发展的重要目标。胡锦涛在党的十七大报告中指出，要“促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”，将“老有所养”作为建设和谐社会的重要目标。

2009年9月1日，国务院出台《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，提出从2009年起首先在全国10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险试点。新型养老保险制度的提出，是完善社会保障体系的重要标志，是使广大农民共享改革成果的重大举措，是国家“由取到予”的转变的重要体现，是实现“老有所养”、建设社会主义新农村和构建和谐社会的重要内容，有利于维护农村稳定、提高农村消费水平和缩小城乡差距，具有重大的历史意义。

二、J县新农保方案的内容及特征

J县作为第一批新型农村养老保险试点县，根据国务院和省市的具体要求，结合本地的经济发展水平，制定了《J县新型农村社会养老保险试点实施方案》，主要内容和特征包括：

1.强调政府在养老中的责任。新农保养老基金采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，改变了过去农民依靠个人缴费的参保模式，强调政府在农村养老方面的责任。政府补贴包括基础养老金和缴费补贴两部分，其中，符合领取条件的参保人员都享有基础养老保险金，每人每月为55元，中央和省承担60%，市和县分别承担10%和30%。缴费补贴为每人每年不低于30元，市和县按1∶9的比例进行分担。

2.“个人账户”式的管理模式。新农保方案规定，个人缴费、集体补助和政府补贴全部计入个人账户，实行“个人账户”式的基金管理模式。账户基金实行累积制，参照银行存款利率计息，实现保值增值。在归属上规定，如果参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承。从产权上看，个人账户明确了基金的个人所有，具有较强的激励功能。

3.灵活性与强制性相结合的参保模式。从缴费档次上看，J县划分为100元、200元、300元、400元、500元、600元、800元和1000元8个档次，参保人可以选择任何档次，但必须选择其中之一；从缴费群体的规定上看，试行方案规定60岁以上群体不用缴费可以直接领取养老金，45岁以上的应按年缴费，缴费年限不应少于实际年龄到60周岁的剩余年数，也可以补缴，但补缴年限不应超过15年，45周岁（包括45周岁）以下应按年缴费，累计不少于15年；在缴费时间上，试行方案规定参保人应于每年3月1日至11月30日将养老保险一次性交齐，体现了灵活性和强制性相结合的特点。

4.公平优先，兼顾效率的参保原则。试行方案规定，符合60周岁以上的老人都可领取基础养老金，实现新农保的“广覆盖性”；效率体现在缴费层次上，J县制定8种不同的缴费档次，鼓励农民依据自身收入选择，缴费纳入个人账户，多缴多得。

三、新农保推行现状及原因分析——以H村为例

（一）H村参保现状

根据村委会的统计，H村总人口约为1280人，20岁以上人口总数为712人，大约占村总人数的55.63%。在村委会的大力宣传下，2011年H村的参保情况如表1所示。

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从表中可以看出，H村参保呈现年龄越小、参保率越低的“倒挂”特征。2011年，H村参保总人数为283人，仅占符合参保人数的39.75%，参保比例较低。从应参保人数和参保比例看，不同年龄群体的参保情况相差较大，50-59周岁应参保人数最少为140人，但参保比例最高，约为74.29%，20-29周岁应参保人数最多为241人，但参保率最低，约为5.8%，是导致整体参保率较低的主要因素，其他两个群体参保比例保持在50%左右。在参保金额上，人均参保金额相对较低，平均仅有204元，维持在县政府规定的第二档次上，处于较低水平。从参保群体看，40-49周岁的人群最高，为227元，50-59周岁的人群为216元，20-29周岁的人群最低，仅为100元，仅达到参保的最低档次。

从分析可以得出，H村农民参加新农保的特点为：一是参保率较低；二是不同年龄群体的参保积极性不同，年龄较大的群体参保积极性较高，年轻人表现相对平淡；三是参保水平不高。

（二）原因分析

1.农民个人缴费能力有限，有参保意愿但无参保能力。考虑到不同农户的家庭状况，J县制定不同的缴费档次，鼓励农民选择符合自身收入水平的缴费标准。但从实际情况来看，缴费能力限制了农户的参保水平。例如H村某农户，全家仅依靠男劳动力打工赚钱，每天只有45元的收入，仅仅能够维持基本的生活，即使有多缴的愿望也没有多缴的能力。有几家农户由于家中有病人，入不敷出，根本就没有能力进行参保。此外，农民支出的优先序制约了农民参保的选择标准。从农民支出的优先序看，孩子教育、住房、看病以及为人处世的花费排在前面，参保几乎排在最后，影响农民的参保行为选择。

2.行政干预力量强，影响了农民参保的积极性。国家推行新型农保制度，是惠及农民的民生工程，可以有效地解决农民“老有所养”的问题。因此，在对待新农保上，农民普遍持欢迎态度。但在推行过程中，行政干预影响了农民参与新农保的积极性。在J县，农民参保的比例与村干部的成绩考核捆绑在一起，因此，村干部为了“成绩”考核的需要，强制村民进行参保，好事变成坏事。例如，H村某农户由于家庭经济困难，没有能力参保，但村委会为追求高参保率，强制该农户按照划归的档次进行参保。另外，试行方案中规定：60周岁以上的群体不用参保可以获得政府补贴的55元养老基础金，但前提条件是其符合条件的家庭成员必须参保。这种规定将60周岁以上的老人待遇与其子女是否缴费“捆绑”在一起，本质上是“强制”参保，消弭了新农保的福利性，引起农民的反感，从而降低了农民“自愿参保”的积极性。

3.参保档次划分简单，缺乏较为详细的操作标准，导致参保档次处于较低的水平。J县根据当地的经济发展水平，将缴费标准划分为100、200、300、400、500、600、800 和 1000 元 8 类不同的档次，并规定根据经济发展水平和农民纯收入情况适时调整。从划分的档次上看，考虑到了不同农户的收入差别，鼓励收入水平较高的农民选择较高的缴费档次，在考虑公平优先的同时，保证了参保的效率。但从实际情况来看，这种划分标准过分简单，无论收入高或低，农民往往选择较低的缴费标准。从H村参保情况来看，无论总体上的参保平均金额，还是各年龄群体的参保平均金额，均处于较低的水平。

4.不同年龄群体对待新农保的态度不同，年轻群体参保意识不强。从表1中可以看到，参保意识与年龄的相关性较强。50—59周岁群体参保意识较强，参保率达到74.29%，其原因在于60周岁后可以获取55元的基础养老金，并且收回投资的时间较短，参保对自身更有利；20-29周岁年轻群体虽然应参保人数最多，但参保意识最弱，参保率仅有5.8%，其原因在于年轻人认为养老问题离自己太远，过早参保对自身没有什么好处，并且参保资金回报周期太长，未来不确定性的概率太高，因此，参保意识较弱。其他两个群体的参保率保持在50%左右，说明许多农民对新农保持观望态度，是否参保取决于参保农民的获利情况。

5.新农保的低水平保障和相对不公平。根据J县的养老保险方案，假设在零利率条件下，H村农民每年缴费1000元，对于55周岁的人来说，60周岁以后每月的养老金为92元左右，需要十几年才可收回投资，对于30周岁的人来说，60周岁以后每月的养老金为277元左右，大概需要11年的时间收回。从保障待遇和资金回收时间上看，待遇较低，收回投资时间较长，因此，许多农民，特别是年轻群体认为参保根本就不合算。另外，从政府补贴来看，“一刀切”式的每人每月55元的基础养老金设计过于简单，没有考虑60周岁以上不同年龄阶段的老人生活成本。根据笔者在H村的调查，60-70周岁和80周岁以上的老人生活成本和经济来源有很大的不同，因此，在政府补贴的设计上，应根据不同的年龄特征，提高高龄群体的政府补助，实现“低保障、高福利”的政策目标，使公共财政的“阳光政策”更加有效、更加公平地惠及农民。

四、推进新农保的对策建议

1.加大宣传力度。农民处于社会的底层，知识和能力有限，获取政策信息的渠道相对单一，电视、收音机和村委会宣传是消息的主要来源。因此，农民有时并不能完全理解政策的含义。另外，农民害怕政策有变，担心将来领不到养老金，认为参保并不能带来实惠，因此参保的积极性不高。政府应加强宣传，特别是对年轻人的宣传，对农民提出的问题进行详细解释，特别是参保标准、入保资格、待遇领取等，提高农民对新农保的认识，使他们真正了解新农保方案。

2.坚持政府引导和农民自愿相结合的原则，保障新农保的顺利推行。新农保是一项新的惠民制度安排，可以解决部分农民的养老问题，但是，由于农民受家庭养老、土地养老等传统观念的影响，再加上从参保到领取养老保险金需要一段较长的时间，因此，农民往往不愿参保。这就要求政府通过宣传对农民适当地加以引导，转变农民的传统观念，改变他们的行为，使农民由勉强参保向自愿参保转变。另外，从经济学上讲，政府给予利益是最好的诱导方式，对于符合领取养老金的老人应及时发放养老金，使他们看到参保的好处，通过养老金的发放形成激励机制，诱导农民自愿参保。

3.提高养老金待遇标准，构建多层次的养老保险体系。目前，我国经济还不够发达，财政能力有限，因此，新农保定位在“保基本”的目标上。但随着经济发展，国家应逐步提高养老待遇标准，增加国家补贴，提高对农民的吸引力。另外，由于地区间的经济发展水平不同、不同家庭的养老需求不同、不同年龄群体的个体特征不同，因此，应根据这些特征构建多层次的养老保险体系，满足不同群体的需要，最大程度上实现新农保的公平和效率。

4.加强传统家庭文化的教育，将家庭养老与社会养老结合起来，构建完整的养老保障体系。推行社会养老保险制度，并非意味着家庭养老退出历史舞台。事实上，由于受经济实力和财政水平的制约，目前的农村养老保险仍然处于“低保障”的水平，仅仅依靠社会保险，无法满足老人的物质生活。即使社会养老保险能够满足老人的物质生活，家庭养老仍然是不可或缺的组成部分。从需要层次来看，人们不仅需要满足低层次的物质需求，还需要满足更高层次的精神需求，而家庭养老是精神需求的主要供给者。因此，家庭养老仍然是现在和将来重要的养老方式。因此，应加强传统家庭文化的教育，将家庭养老和社会养老结合起来，构建完整的农村社会养老保险体系。

5.做好制度衔接。2007年，我国开始推行农村居民最低生活保障制度，部分生活贫困的农民开始领取最低生活保障金，但这部分群体在60周岁以后面临着领取最低生活保障金还是领取基础养老金的制度困境。针对这一情况，有学者认为应以养老保险金和最低生活保障金的多少进行衡量，两者相权取其多。笔者认为两者选其一的做法并不可取，其理由在于：首先，两者性质不同，虽然都属于社会福利，但是最低生活保障属于社会救助，是为没有生存能力、陷于贫困的农民提供的生活保障，养老保险属于社会保障，是为年龄超过60周岁的农村居民提供的生活保障，性质上两者不可替代；其次，资金来源不同。最低生活保障资金来自于民政部门，没有包含个人缴费的内容，养老保险则来自政府、集体补助和个人缴费，包含了农民为老年生活留存的储备资金，两者的资金内容不同；再次，从实施目标和受益群体来看，最低生活保障制度解决的是贫困农民的生存问题，受益群体范围较小，新农保解决的是广大农民的养老问题，覆盖范围较大，两者目标截然不同。因此，笔者认为，制度衔接应遵循“情为民所系、利为民所谋”的原则，最大限度地以提高农民的生活水平为出发点，灵活地设计政策，而不是简单的“一刀切”，做好新农保与其他制度的衔接，保证农民获得切身的利益，只有这样才能真正提高农民参加社保的积极性，促进新农保的顺利推进。

〔1〕 李周.改革以来的中国农村发展[J].财贸经济，2008（11）.

〔2〕 窦艳芬.构建新型农村社会养老保险制度的思考[J].农业经济，2010（6）.

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〔4〕 马红鸽，麻学峰.新型农村社会养老保险筹资主体利益均衡机制研究[J].西安财经学院学报，2010，23（4）.

〔5〕 卫松.新型农村社会养老保险问题研究述评[J].改革与战略，2010（6）.