黄志强 王作英 杨雪松

（辽宁省财政厅，沈阳 110002）

国务院部署从2009年开始开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，首批试点覆盖面10%。根据国家政策，《辽宁省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》下发，国家批复辽宁省义县、彰武等8个贫困县作为第一批开展新农保试点地区。2009年12月，辽宁省新农保试点正式启动。新农保是继发放农民种粮补贴、实行农村义务教育、取消农业税、建立新型农村合作医疗制度之后的国家又一重大惠农举措，也是对我国社会保障制度的一次重大完善，意味着农民养老开始向社会保障方式转变，具有深远的意义。

2010年，为了解新农保试点开展情况，我们赴沈阳市康平县、抚顺市清原县进行重点调研，侧重了解新农保制度的社会反响，基础养老金的保障程度，农民的缴费倾向，农村非农业户的参保问题，与各项社会保障制度的衔接问题等。调研采取听取县乡村有关工作人员汇报，入户与参保人员座谈，调阅参保数据库以及有关统计资料，发放调查问卷等形式进行。根据调研取得的资料及日常工作掌握的情况，撰写此报告。

一、辽宁省新农保主要政策及开展情况

（一）新农保政策概要

1.参保范围：年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参保。

2.基金筹集：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。个人缴费标准目前设为每年100元至500元5个档次。市、县两级政府每年对参保人缴费给予30元补贴。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴80元。

3.养老金待遇：养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，基础养老金标准为每人每月55元，全部由财政承担。其中：中央财政承担50%；省财政承担30%；市、县两级财政承担20%，其中市级财政至少承担10%。个人账户养老金与国家规定相同。

（二）新农保工作开展情况

辽宁省现有农村居民2126万人，分布在全省14个市94个县区（涉农县区74个）。其中：全省16周岁-59周岁适龄参保人员1505万人；60周岁以上老年人320万人。首批试点8县60岁以上的农村居民为37.8万人，占全省同口径人数的11.8%；16周岁-59周岁农村居民191.2万人，占全省同口径人数12.8%。

截止2010年底，首批新农保试点参保146.8万人，其中33.7万人为60周岁以上人员，占适龄人员的88.9%，领取养老金2.33亿元；113.2万人为16周岁-60周岁人员，占适龄人员的59.2%，缴纳保费2.34亿元。

在调研中，各地也反映了目前面临的主要问题：一是青年农民缴费积极性不高；二是农村非农户无法参保；三是与相关社会保障政策的衔接有待明确；四是县级财政支出压力较大。

二、新农保基础养老金保障水平及社会反响

目前，辽宁省新农保基础养老金每人每月55元，每年660元。通过将基础养老金与农民家庭收入、消费性支出以及其他社会保障水平比较，可以帮助了解基础养老金现实保障程度。

1.对于提高家庭人均收入的作用。统计数据表明，2009年辽宁省农村家庭经营性收入及工资性收入分别占家庭纯收入的50.6%和37.6%，这说明家庭经营收入仍旧是农民收入的主要来源，同时农民已经逐渐把外出务工作为增加收入的重要渠道。将基础养老金与家庭收入比较，基础养老金占家庭经营收入比重全省平均为21.9%，考虑到对于多数有劳动能力的老年农民而言，家庭经营收入是其主要收入来源，基础养老金对于老年农民的增收比例较大。特别是在贫困地区，基础养老金对于提升老年农民收入的作用更大，如朝阳市基础养老金占家庭经营收入的比重达到29.3%。

2.对于老年农民改善生活的作用。调查数据表明：农民家庭中食品支出占生活消费支出比重仍然较大，全省平均36.7%，试点县所在市该比例在34.3%到45%之间。将基础养老金与有关支出比较，基础养老金占食品性支出比重，全省平均为42.2%，试点县所在市在36.9%-49.8%之间。占衣着性支出比重，全省平均为196.5%，试点县所在市区间为154.7%-275.1%，如果将基础养老金用于食品或衣着支出，将有较大的改善作用；基础养老金对于贫困地区及贫困家庭改善作用较大。此外，考虑到共同生活成本通常低于各自生活的成本之和，基础养老金对于夫妻二人同领养老金家庭消费的改善作用较大。清原县领取养老金农民填写的调查问卷反映，对于基础养老金，农民将很大比重用于食品支出，平均每月支出31.5元，占57.3%。座谈中，农民也普遍反映，基础养老金通常用于购买细粮、肉蛋、蔬菜或调料等主副食品，以改善生活。

3.与城镇企业职工基本养老保险保障水平比较。统计数据表明，新农保基础养老金占城镇企业退休人员基本养老金的4.3%，而农村人均劳动收入占城镇职工平均工资25.3%，城乡离退休人员待遇差比在职人员收入差距更大。从替代率看，新农保基础养老金替代率为9.7%（以农村劳动力、半劳动力人均工资性收入和家庭经营收入之和作为基数），而城镇退休人员基本养老金替代率为56.5%，是新农保替代率的5.8倍。如以家庭经营收入作为计算基础养老金替代率的基数，则新农保替代率为21.9%，如达到城镇企业退休人员养老金替代率水平，相应地养老金应达到142元/月。从以上可见，城乡养老保障的差距较大。这是我国长期的二元经济决定的，也是城乡养老保险不同模式决定的，缩小待遇差距需要社会经济不断发展，是个长期的过程。

4.与农村居民最低生活保障水平比较。调查数据表明，基础养老金占当地农村低保标准（试点地区为每年1200元至1620元）的比重在40.7%-55%之间，在不考虑老年农民其他收入的情况下，基础养老金如果起到独立的养老保障作用，应达到农村低保水平。

5.发放基础养老金的社会反响。为了解新农保制度对农民心理上的影响，我们设计了问卷，请领取基础养老金的26位农民回答。对于“领取基础养老金对于提高家庭生活水平的作用”，填写“很大”的有6人，均为农村低保户，填写“较大”的有12人，以上共18人，占69.2%；填写“一般”的有8人，占30.8%。对于“领取基础养老金对您心理上的影响”，设置“感觉有了保障，心里踏实”、“没啥感觉，还是要靠自己，靠儿女养老”、“其他”4个答案，26人全部填写“感觉有了保障，心里踏实”。问卷结果反映，尽管新农保基础养老金的起始水平不高，但对于农民心理上的影响是积极的，对于农民提升家庭生活水平也是有帮助的。在康平县座谈时，农民们普遍对这项政策表示欢迎。当然，部分农民也期待着能够提高养老金水平。同时，农民对于传统的家庭养老还有着根深蒂固的认识，康平县四家子村一位村民的谈话比较典型，“爹妈还要儿女孝敬，不能白养儿女一回”。这句话，本质上来说，反映了农村养老保险应坚持家庭养老和社会养老相结合的模式。

三、农民缴费倾向及新农保个人账户养老金的保障水平

按照辽宁省现行政策，个人缴费标准目前设为每年100元至500元5个档次，政府每年对于缴费人给予30元的补贴，计入个人账户。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。

（一）农民的缴费倾向

在对康平县某村调研中发现，缴费的农民年龄普遍偏大，36岁以上缴费人员占缴费总人数的88.5%；而且农民大多选择较低档次缴费，其中选择缴费100元的占89.9%。参保农民年龄越大，平均缴费水平越高。这一情况在首批试点8县普遍存在。通过座谈及调查问卷了解到，由于新农保政策规定缴费15年即可领取养老金，因此年轻人不急于缴费。从客观角度看，家庭收入低是农民选择低档次缴费的主要原因；主观上，农民关注缴费补贴是否与缴费挂钩。

（二）个人账户养老金的保障程度分析

农民的缴费倾向，反映了其对于个人账户养老金保障作用的认识更多着眼于缴费补贴，对其长远的受益程度认识不清。

在不考虑物价增长以及缴费水平和缴费补贴变动的情况下，每年缴费100元，按缴费44年计算，60岁时个人账户养老金替代率只能达到19.7%，连同基础养老金替代率9.7%，总替代率为29.4%，远低于城镇企业职工养老保险56.5%的替代率水平。也就是说，农民选择低缴费档次，即使按照工资和物价水平不变测算，未来对其自身的保障程度也很低。

但是，如果选择高缴费档次，每年缴费500元，按缴费44年计算，替代率可到74.5%，即使按缴费35年计算，替代率也可达到48%，连同基础养老金9.7%的替代率，总替代率可达到57.7%，接近城镇企业养老保险替代率水平。也就是说，只有农民多缴费，个人账户养老金在未来才能起到支柱作用。

（三）农民缴费的净受益分析

个人账户养老金采取完全积累性质的储蓄模式。由于与储蓄的相似性，农民对其建立的必要性还存在疑问，对自身的受益程度认识不清。

按目前政策，农民缴费主要从以下几方面受益：一是实行最低年限的缴费，可以领取基础养老金，尤其是45周岁以下农民，在达到退休年龄时，缴费年限不足15年是不能领取基础养老金的；二是可以享受到缴费补贴及其运营收益。目前，统一确定为每年30元；三是在领取待遇超过139个月后，也就是个人账户储存额支付完毕后，政府继续支付个人账户养老金。此外，将来如果实行基础养老金与缴费挂钩的政策或者政府承诺最低运营收益，农民将进一步受益。

在现行政策体制下，对农民缴费受益程度进行分析。

从表1可见，以农民缴费44年为例，缴费补贴及其运营收益总计3600.9元，每月可增加养老金25.9元，贡献4.5%的替代率。

表2反映了领取养老金人员存活超过71.6岁后（领取待遇139个月），由于个人账户养老金继续由政府支付，按不同缴费水平及存活年限测算的受益总额。个人缴费水平越高，存活年限越长，受益越大。按平均寿命73.96年计算（2009年农村人口平均预期寿命），超过71.6岁将平均存活2.36年，按缴费40年计算，净受益9940元。

综合一、二两项受益，对于一个缴费40年、年缴费100元、存活73.96年的农民而言，剔除其缴费本利9883元，净受益3568元（缴费补贴+超过平均寿命领取的养老金），占其缴费本利（不含缴费补贴）总额的36%；对于一个同等条件，年缴费500元的农民而言，净受益12904元，占其缴费本利（不含缴费补贴）45828元的28.16%。以上为农民获得的额外的好处。如果未来个人账户运营能够取得更高的收益，则农民缴费回报更大。

从以上分析可见，建立个人账户养老金，对农民而言是件好事：一是以引导农民缴费的方式，为未来的养老做一定的积蓄；二是对于农民手头的资金而言，缴纳保费相当于进行一项高收益的投资，在正常的储蓄利率之外，还有高比例的附加收益。因此，农民选择低档次缴费，除了收入制约外，很大程度是因为对缴费的受益程度认识不清。

四、新农保与相关社会保障政策衔接

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我国的新农保制度刚刚建立，在国家及地方层面，新农保与城镇企业职工养老保险（以下简称企业养老保险）、被征地农民社会保障、农村低保等其他相关社会保障制度的衔接政策尚未出台。在回收的清原县两个自然村59份有效调查问卷中，对于“16岁以上家庭成员未参加新农保的原因”这个问题，有8人选择了“已经参加城镇企业职工养老保险或被征地农民养老保障”；同时，问卷调查和座谈也表明了对于农村低保家庭，有关部门普遍未将基础养老金计入家庭人均收入；此外，还有大量的农村非农业户籍人口无法纳入新农保。以上问题，都急需出台政策加以明确，否则，一方面，地方自行确定政策会对现有制度造成冲击，另一方面，又容易因待遇不平衡引发新的社会矛盾。

（一）与企业养老保险制度的衔接

随着经济和社会的不断发展，辽宁省城乡界限逐渐打破，辽宁省规划到2015年，城镇人口达到3000万人以上，新增城镇人口400万人。2009年，辽宁省取消了农业、非农业的户籍划分，省内居民统一登记为“居民户口”。初步统计，2010年参加辽宁省企业养老保险的农民工达40万人以上。这对城乡社会养老保险的衔接提出了现实的要求。

1.新农保与企业养老保险的比较。新农保与企业养老保险在制度设计总体上虽都遵循社会统筹+个人账户的模式，但存在较大差异，主要表现在：一是资金主要来源不同。企业养老基础养老金主要由企业缴费支付，财政补助作为补充；新农保的基础养老金由财政全额承担；二是待遇计发办法不同。企业退休人员基础养老金与平均工资水平和个人缴费水平、缴费年限直接相关，个性化差异很大；新农保基础养老金由国家和地方政府统一规定；三是实际缴费及待遇水平差距很大。2009年，辽宁省企业养老保险年人均缴费1600元左右，新农保年人均缴费120元左右；城镇企业职工基本养老金基础养老金1270元左右，新农保基础养老金55元。

2.城乡养老保险制度衔接的主要问题。

（1）农村人口向城镇流动存在的问题。农村人口向城镇流动的主要方式有：一是农民工进城打工；二是农民进程购买住宅；三是土地被征用导致的村改居。无论以上哪种方式，养老保险衔接的主要问题是：一是进入城市时年纪较大，距离退休年龄不足15年或更短，无法通过正常缴费方式在城镇企业养老保险体系内退休；二是城镇企业养老保险缴费水平高，农民个人，尤其是无固定工作单位，以个体从业人员身份或灵活就业人员身份参保的人员缴费压力很大。

解决大龄进城人员的养老保障问题，一个思路是在现有企业养老保险制度框架内解决，具体为：适当延长退休年龄，以便参保人缴足15年，领取养老金；如本人在延长退休年龄后仍达不到最低缴费年限，允许一次性补缴保费至15年。该思路存在的主要问题为：一是允许补缴保费，突破了城镇企业基本养老保险有关政策规定，对其他参保企业和职工的按期正常缴费造成影响。《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》（劳社部发[2001]20号）规定，“不得以追缴保费的方式增加缴费年限”；二是对企业职工养老保险造成新的支付压力。针对上述情况，解决思路是改变补缴保费的基数，不以历年职工平均工资和利息作为补缴基数，而是以开始领取养老金的上年职工平均工资作为缴费基数，这样可以大幅度增加企业养老保险基金收入，减小基金支付压力。

对于解决进城农民缴费压力大的问题，解决的思路有两个：一个是在现有企业养老保险框架内，降低最低缴费的门槛，将最低缴费工资降至职工平均工资的60%以下，以便参保人员能够承受缴费，同时适当降低基础养老金；另一个思路纳入城镇居民养老保险，覆盖范围为所有未参加新农保和城镇养老保险的城乡适龄居民，计发办法类似于新农保。我们建议将两个思路结合起来，由进城农民自由选择参保的种类，解决农民缴费难的问题。

（2）城镇向农村流动的社会保障衔接问题。考虑到在农村落户的诸多限制，城镇人员向农村流动的养老保险衔接问题，主要是在城市参保的农民工返乡养老保险关系接续的问题。具体问题有两个：一是个人账户是否可以全部合并计算；二是在城镇企业养老保险缴费年限是否可以视同新农保缴费年限。

关于个人账户是否可以合并计算的问题，考虑到新农保与企业养老保险都是按相同的余命系数计算个人账户养老金，并不因农民转移个人账户而增加社会保险基金的支付压力，因此应该允许个人账户全额合并计算。

关于城镇企业养老保险的缴费年限是否可以视同新农保缴费年限的问题。建议不视同，主要考虑如果允许城市缴费年限视同农村缴费年限，基于对等原则，必将面临农村缴费年限也视同城市缴费年限，即“农龄变工龄”的问题，这将给企业养老保险体系带来很大冲击。因此，城镇企业养老保险的缴费年限不宜直接视同农保缴费年限，但可以允许补缴至15年。

（二）与被征地农民养老保障制度的衔接

新农保与被征地农民养老保障制度的衔接，主要问题是参加被征地农民养老保障的农民，是否可以同时参加新农保。

1.辽宁省被征地农民养老保障政策。2005年，《辽宁省人民政府办公厅关于印发<辽宁省被征地农民社会保障暂行办法>的通知》（辽政办发[2005]81号）规定养老保障政策如下：对于被征地农民，其养老保障实行资金由政府、集体和个人三方共担，以待遇标准确定缴费数额。个人、集体、政府筹资比例大致为3∶4∶3，个人和集体缴费部分计入个人专户。参保人员达到男年满60周岁、女年满55周岁的，按月享受养老保障待遇。养老保障待遇要高于当地城镇居民的最低生活保障标准。

在实际执行中，各地自行出台了有地方特点的政策。归纳起来，主要有以下模式：一是纳入城镇企业养老保险体系，允许个人一次性补缴保费，由政府给予一定缴费补贴；二是81号文模式与纳入城镇企业养老保险的模式相结合，由农民自愿选择。不同模式农民受益程度不同。

2.新农保与被征地农民养老保障衔接。与新农保的衔接主要问题在于，参加个人专户养老保障模式的农民是否可以同时参加新农保，如何具体衔接。

首先，我们模拟了一名2009年底60周岁的老年农民，在选择不同被征地农民保障模式下，不同的待遇水平比较（见表3）。根据81号文件规定，如果被征地农民选择参加城镇企业养老保险，仅其个人专户资金（筹资总额的7/10）进行相应折算。

由表3可见，在个人、集体、国家出资比例统一按3∶4∶3确定的情况下，参加个人专户模式养老保障的待遇，比按历年职工平均工资及利息补缴的企业养老保险待遇要低26.9%，但是比按退休前一年平均工资补缴的企业养老待遇要高14.9%。被征地农民参加个人专户的养老保障模式和参加城镇企业养老保险的受益程度，取决于城镇养老保险的补缴基数。

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其次，对被征地农民个人专户养老保障模式与新农保的待遇进行比较。以60周岁农民为例，被模拟人如参加个人专户模式的养老保障，每月领取个人专户储存额的1/176，而参加新农保可领取个人账户储存额的1/139。假设其个人账户筹资总额为47500元（参加城镇企业基本养老保险的最低补缴金额，含统筹部分），每月分别可领269元和342元，相差73元。此外，参加个人专户模式养老保障的农民目前还不能享受新农保基础养老金55元。

根据以上分析，个人专户模式的养老保障尽管保障水平高于新农保，但相对新农保而言，由于其计发办法的特殊性，养老待遇也打了一定折扣。因此，涉及到衔接问题，建议由其本人选择是否参加新农保，如本人希望参加新农保，其个人专户资金（不含统筹账户部分）余额直接并入新农保账户，并按新农保办法计发养老金。如其保费总额为47500元，则其个人专户储存额为33250元，其每月领取养老金为294元（33250元/139+55元），高于个人专户模式保障水平（269元）。

（三）与农村低保制度的衔接

农村最低生活保障制度指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。按照国家和辽宁省规定，农村居民的家庭人均收入涵盖范围非常广，包括养老金收入。但是，军人享受的抚恤、优待政策不计入农村居民的家庭收入计算项目。

新农保与农村低保制度的衔接，主要问题是，对于有领取基础养老金人员的家庭，基础养老金是否计算家庭收入。通过调研我们了解到，部分乡镇对于农村低保家庭，其60周岁以上人员领取的养老金，未计入家庭收入，低保金发放标准不变。

在基础养老金的起步水平较低的情况下，如果养老金计入家庭收入，会与低保补助金发生挤出效应，存在以下问题：一是从建立新农保的初衷看，对于低保家庭老年人员，基础养老金的发放没起到提高老人生活水平的作用；二是从缩小收入差距角度看，发放基础养老金，反倒导致有老年农民的低保家庭人均收入与有老年农民的非低保家庭人均收入差距进一步拉大，这个也是现实的矛盾；三是考虑到基础养老金和低保资金都是由财政全额安排，未起到节省财政资金的作用。

五、新农保试点政府资金安排情况

《辽宁省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》（辽政发[2009]31号）规定，“按照中央确定的基础养老金标准，省级以上财政补助80%，市、县两级财政补助20%，其中市级财政至少补助10%”。缴费补贴由市以下财政承担。从实际执行看，我们调研的康平县和清原县，以及各自所属的的沈阳市和抚顺市都足额安排了配套资金。从全省情况看，绝大多数地区的财政部门对新农保试点都非常重视，资金安排情况较好。同时，试点县也反映县级财政部门资金压力较大。越是财力差的县，负担的比重越高。总人口人均可用财力最低的建昌县，安排的新农保补助资金占可用财力的1.27%，总计安排866万元，总额排在8个试点县的第2位，财政支出压力非常大。如果试点地区全部符合条件人员都参保，县级财政承担资金占总资金的25%以上，超出了县级财政的承受能力。

六、结论及建议

通过对辽宁省新农保试点的调研，对于各地工作进展情况以及存在的经验和问题有了较为全面、深入的了解。总体来看，新农保制度是一项重大的惠农制度，农民养老开始从几千年来传统的家庭养老、土地养老向社会养老模式转变，农民对此项制度是积极欢迎和热烈期盼的。同时，由于处于试点初期，新农保制度还需进一步完善。2010年10月份，辽宁省第2批试点开始启动，2011年，新农保试点覆盖面还要进一步扩大，为了更好地推进这项工作，提出以下政策建议：

1.适时建立缴费补贴与缴费水平挂钩的制度，适时提高新农保基础养老金水平，以使得新农保制度更有活力。针对农民选择低档次缴费的情况，建立缴费补贴与缴费水平挂钩的机制，鼓励农民多缴费，为自己老年生活多做积累，适时允许有条件的地区先行试点；提高新农保基础养老金水平，增强新农保的保障能力，选择在适当时机允许有条件的地区在国家确定的基础养老金水平之外，适度提高基础养老金。

2.研究建立新农保与有关社会保障的衔接政策。一是制定与城镇企业养老保险的衔接政策。今后，应研究如何在企业养老保险框架内，建立低进低出的政策，方便进城农民缴费；对于因进城较晚，参加城镇企业养老保险后缴费年限不足15年的农民，应研究如何合理设置缴费基数，允许补缴一定年限的保费；允许返乡农民补缴新农保保费，实现养老保险关系的衔接；二是制定与被征地农民保障衔接的政策。允许参加被征地养老保障的农民志愿选择参加新农保，个人专户资金与新农保个人账户资金合并计算；三是研究新农保与低保制度的衔接政策，使老年贫困农民切实得到保障。

3.完善补助资金分配办法，建立各级财政合理的分担机制。一是随着试点范围的扩大，大量的非贫困县即将开始试点。省分配补助资金时，完善省政府确定的补助办法，与试点县的财力情况和人口负担情况挂钩，向困难地区倾斜；二是是市级财政应适当加大对试点县的补助力度；三是中央财政应加大对基础养老金补助力度，尤其是对于缴费补贴也应给予补助。