新疆六县新型农牧区合作医疗政策的实施情况调查

2011-04-20古丽巴哈尔卡德尔阿依夏木努日亚木张晓明

中国全科医学 2011年19期

古丽巴哈尔·卡德尔，阿依夏木，努日亚木，张晓明

新疆自2003年新型农牧区合作医疗 (新农合)开始试点，2007年底实现全疆100%覆盖，新农合政策的实施使农牧民看病就医得到有力保障，为其带来了实实在在的实惠［1－5］。但在运行过程中还存在一些潜在的问题，本调查对新疆六县新农合政策开展的现状及存在的问题进行分析，以期为完善新农合制度提供相关建议。

1 对象与方法

1.1 调查对象采用随机分层抽样方法，从全疆最早试点的13个县中，南疆、北疆、东疆各随机抽取2个县，在每个被调查县中对乡 (镇)按财政收入的高、中、低分为经济好、中、差3个层次，在每个层次中随机抽取1个乡 (镇)卫生院，共抽取18个乡 (镇)卫生院进行调查和数据收集。

1.2 调查方法于2010年3—6月收集2003—2009年由新疆各样本县卫生局上报的数据及工作总结与国家、自治区及样本县下发的相关文件;同时对各样本县、乡卫生机构负责人及当日就诊患者进行深入访谈。

1.3 统计学方法定量资料采用SPSS 13.0统计软件进行相对数、构成比及动态数列分析;定性资料采用内容分析归类法整理资料，录入Word 2003。

2 结果

2.1 样本县的基本情况 2009年6个样本县的GRP值为8.19～349亿元，农牧民人均纯收入为2 555～6 390元，参合率接近100%。样本县新农合的经办机构包括办公室、领导小组、委员会，基本在2003～2005年设立。具体见表1。

表1 2009年被调查六县的基本情况Table 1 The basic situation of six counties by investigated in 2009

2.2 新农合文件下发情况 2003—2009年各级相关部门下发有关“新农合制度实施”的文件总数为256份，其中国家下发文件 24份 (占 9.38%)、自治区下发文件 90份 (占35.16%)、县级下发文件142份 (占55.46%)，内容包括医疗信息系统和农牧民的健康信息系统管理制度和方法，新农合基金财务制度、基金个人报销办法以及资金的风险管理，医疗服务设施、药品目录医疗机构设立等的规定，成立新农合办公室及新农合监督评估小组的通知以及相关的组织机构管理办法，新农合管理人员的培训，关于新农合实施过程具体内容的规定等六个方面 (见表2)。

表2 卫生相关部门下发有关新农合文件的情况 (份)Table 2 Health related department issued relevant new farming document status

2.3 样本县新农合筹资情况样本六县新农合筹资总额由2005年的3 130.91万元增至2009年的11 334.62万元，其中:中央财政拨款占32.41%，省级财政拨款占23.64%，地区级财政拨款占5.24%，县级财政拨款占13.64%，个人自付占21.15%，医疗救助拨款占2.01%，其他资助占1.92%。2009年较2005年各级财政补助呈现明显增长趋势，平均增长速度为37.94%(见表3)。

2.4 上级部门对新农合经办机构的拨款情况上级部门对新农合经办机构的拨款总额由2005年的108.91万元增长至2009年的168.19万元，增长了54.43%(见表4)。

表4 2005—2009年上级部门对新农合医疗经办机构财政投入情况(万元)Table 4 Superior departments for new farming medical agency orgnaization financial investment conditions in 2005—2009 years

表3 2005—2009年样本县筹资情况 (万元)Table 3 Sample county financing conditions in 2005—2009 years

2.5 样本县经办机构的人员培训情况新疆六个样本县的经办机构人员数除了E1县，其余各县均符合《新疆维吾尔自治区新型农牧区合作医疗评审标准》中的标准［6］。2003—2009年，六个样本县一共培训了新农合经办机构人员16次，培训的主要内容有:基金管理、管理能力、政策、方案制度以及其他新农合相关知识的培训 (见表5)。

表5 2009年新疆六县新农合经办机构人数Table 5 Xinjiang six county new pastoral orgnaization of agency of cooperative medical treatment number in 2009

2.6 样本县新农合政策宣传情况 2003—2009年7年间样本县在宣传新农合政策工作力度方面，除医疗补偿费用公示次数未发生变化外，其余宣传工作均呈逐年增强趋势 (见表6)。

2.7 样本县农牧民受益情况样本六县2005—2009年住院补偿呈增长趋势，平均增长速度为12.23% ～48.49%，其中人均住院补偿费用由2005年的507元增至2009年的969元，住院平均补偿比由2005的33.90%增至2009年的53.78%，平均增长速度为12.23%。而五年间门诊补偿总的发展趋势是不平衡的，补偿人次、补偿费用呈增长趋势，平均增长速度分别为2.59%、4.42%，而门诊补偿比呈现出下降趋势，由2005年的48.19%下降至2009年的21.83%(见表7)。

2.8 样本县农牧民新农合参合情况六个样本县的参合率呈上升趋势，参合人数由2005年的859 152人增加至2009年的794 678人，参合率由2005年的60.09%提高到2009年的99.26%(见表8)。

表6 2003—2009年新疆六个样本县新农合政策的宣传情况Table 6 Xinjiang six samples county new farming policy propaganda situation in 2003—2009 years

表7 2005—2009年样本县参合农牧民受益情况Table 7 Sample county in the cooperative medical care agriculture herdsman Benefit situation in 2005—2009 years

2.9 样本县农牧民对新农合政策满意情况将农牧民对新农合政策满意情况选项划分为“满意”、“一般”、“不满意”三类，由表8可见，147位就诊患者中对新农合政策总体满意者为113人 (占76.87%)、一般者为31人 (占21.09%)、不满意者为3人 (占2.04%)，其中愿意继续参加新农合的为132人 (占89.80%)，对乡政府的补助满意者为96人 (占65.31%，见表9)。

表8 2004—2009年新疆六县农牧民新农合参合率的变化趋势Table 8 Xinjiang six county agriculture herdsman new farming ginseng adds up to rate change tendency in 2004—2009 years

表9 样本县18个样本乡卫生院当日就诊患者对新农合政策的满意情况评价 (n=147)Table 9 Sample county 18 samples on patients to hospital township health hospital new farming policy satisfaction evaluation

表10 样本县的新农合制度实施过程中存在的问题与对策Table 10 Sample counties new farming system implementing process problems and countermeasures

2.10 样本县的新农合制度实施过程中存在的问题与对策具体见表10。

3 讨论与建议

3.1 引导社会力量积极资助贫困农民参加新农合应坚持以政府财政为主，发挥民政和扶贫部门的作用，动员红十字会、基金会等社团组织、慈善机构和各类企事业单位等社会力量，多渠道筹集资金，扩大基金总量，如与税务部门沟通，对捐助新农合资金的企业建立适当减免税金的措施，同时通过设立大病医疗救助基金，建立医疗救助制度，让农村五保户、贫困家庭等弱势群体免交个人投入的部分，对发生较大数额住院费用的贫困参合农民，在通过新农合对其给予补偿后，再一次性的给予补助，从而不断降低贫困农民因病致贫、因病返贫的可能性，达到新农合保障能力的增强作用［7－10］。

3.2 加强对新农合基层经办机构的投入与监管各级财政支持是保证合作医疗制度正常运转的关键。因此应加大财政投入力度，在保证中央政府投资增量不减的情况下，适当加大地方政府的投资比重［11］。财政部门应制定新农合工作经费补助标准，列入年度预算，从而扭转经费不足的被动局面。同时加大对部分市 (县)新农合资金的筹集和管理使用方面的监督指导力度，把好资金的收缴、专户的管理、资金的报销等关键环节。增强工作人员的责任感，同时要逐步形成以内部监督、财政监督、审计监督以及社会监督有机配合的新农合监管体系［12］，这是新农合得以可持续运行的组织保证［13］。

3.3 增加人员编制，加大培训力度新农合管理机构在整个新农合制度运行中发挥着重要作用，它与农牧民和医疗机构的利益均直接发生关系。因此，新农合管理机构资源的配置与管理能力将影响新农合的运行效果［14］。根据卫生部农村卫生管理司、卫生部新农合研究中心的《新型农村合作医疗管理指南》(2007年版)，按照新农合管理机构的职责，一般应设管理、审核、督查、会计、出纳和信息管理岗位。人员编制以10万参合农民为基数的人员编制为5人，每增加10万参合农民应增加1.2个编制，主要增加审核人员，兼顾其他岗位［15］。据以上资料，各样本县新农合经办机构的标准编制应是6～9人，而各样本县人员编制仅仅有5人，可见增加人员编制亟不可待。此外，以在职培训为重点，以短期系列化的方式对新农合管理者进行系统化培训，加强其对人力资源管理、信息管理、人际交流、管理心理学、基本医疗服务及监督评价、筹资、服务质量管理、财务管理等方面知识的培训以提高工作效率［16－17］。从长远说，可建立相关管理人员的专业化培训机构，培养类似的职业化管理人员，努力建设一支精简、高效的新农合经办队伍，源源不断地为新农合输送管理人才，确保新农合各项工作的顺利开展。

3.4 加强新农合的信息化建设，提高新农合的管理能力和服务能力进一步完善新农合协调领导小组和医疗管理委员会、监督委员会的工作职责，科学设置新农合管理经办机构，落实编制、岗位和人员。各地要逐步建立新农合工作定期评估制度，按照新农合工作的相关政策要求，明确政府相关部门、经办机构及定点医疗机构的职责，完善制度，规范操作，为农牧民提供方便、良好的服务而努力［18］。同时，加强新农合信息系统的建设，可实现统一平台、网络互联、信息共享，满足新农合监督、管理和评价的要求。在新农合信息公开的实施中，新农合信息系统作为接受、分析、存储、传输、应用和反馈信息的专门系统，将加快信息传输与反馈的速度，增加信息公开内容的透明度与可信度，提高信息公开工作的效率，通过新农合信息网络，各级政府、有关部门和社会各界能在自己的权限范围内，实时了解新农合相关信息并及时反馈意见，同时参保农牧民也可以通过网络查询相关信息，参与新农合的监督与管理［19］。

3.5 依靠行政手段实行多方参与，加大宣传力度新农合相关机构应加大宣传力度，在深入了解农牧民思想认识的基础上，有针对性地宣传新农合制度的性质和意义，提高农牧民的风险意识和健康意识，为新农合制度的顺利开展创造良好的民众氛围［20］，也可以适当采用座谈会、工作人员上门介绍等点对点的宣传方式，耐心地向农牧民讲解新农合的有关注意事项，特别是每年有变更的项目如报销比例、报销方式、个人缴费等。向农牧民诠释为办好农村合作医疗，政府出大钱、集体也资助和个人得大利的细账，让民众明白“参加合作医疗不吃亏”的道理，在提高农牧民认识程度的同时也改善了政府同医院、农牧民的交流与合作［21］。

政府要发挥自身的优势，平等地对待各阶层，尤其是对社会底层进行倾斜扶助，打消人们对新农合制度的顾虑，积极拓展新农合的文化内涵，在农村普及和传播新型农牧区合作文化，把新合作的精神融进到农牧民的血脉之中［2］。

1 李青.解决农村“看病难，看病贵”的积极探索——安庆市新型农村合作医疗试点调查［J］．安庆师范学院学报 (社会科学版)，2008，27(2):124－128.

2 华芮，李健丁.完善农村新型合作医疗制度的深层思考［J］．三农问题研究，2008，23(10):38－39.

3 蒋蔷.农村新型合作医疗制度建设的问题与思考［J］．乡镇经济，2007，23(5):5－6.

4 孟翔燕，王滨，曾蕾.完善新型农村合作医疗制度的探索［J］．中国农村卫生事业管理，2008，28(1):11－12.

5 新疆维吾尔自治区人民政府.《关于全面加强新型农牧区合作医疗制度建设的意见》［Z］．新政发［2008］28号.

6 新疆维吾尔自治区卫生厅.《新疆维吾尔自治区新型农牧区合作医疗评审标准》［Z］．2008.

7 新疆维吾尔自治区卫生厅.《关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的意见》［Z］．农卫处发［2009］68号.

8 刘军安，卢祖洵，梁渊，等.社会诸因素对新型农村合作医疗可持续发展的影响［J］．中国卫生事业管理，2007，23(11):769－770.

9 胡善联.全国新型农村合作医疗制度的筹资运行状况［J］．中国卫生经济，2004，9(9):24－25.

10 王靖元.以农民为本与新型农村合作医疗［J］．中国农村卫生事业管理，2004，24(10):15－17.

11 刘振杰.新型农村合作医疗可持续运行研究［J］．经济前沿，2008，25(10):17－21.