李新利

摘要新型农村合作医疗是由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度,政府在其中扮演了组织者、领导者的角色。本文对新型农村合作医疗管理机构的法律规制进行了探讨,为新型农村合作医疗的可持续发展提供了依据。

关键词新型农村合作医疗管理机构法律规制

中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-296-01

新型农村合作医疗是由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度①,与传统合作医疗制度有所不同,它是由政府组织、引导、支持,以国家和社会为责任主体,面向广大农民,由国家和地方通过国民收入再分配制度实现的。新型农村合作医疗最突出的特点是政府在其中扮演了组织者、领导者的角色。因此,考察和分析新型农村合作医疗管理机构的现状,对其进行法律规制,就成为新型农村合作医疗可持续发展必须面对的焦点问题。

一、对新型农村合作医疗管理机构进行法律规制的必要性

根据中央文件精神,按照精简效能的管理原则,各级政府建立的新型农村合作医疗管理机构隶属于同级政府,同时接受上级管理机构的指导。其最高领导机构是由涉及农村合作医疗的财政、审计、卫生、农业等相关部委组成的医疗部级联席会议;联席会议下设办公室,作为日常工作机构。本文认为这样的机构设置及其管理运行,存在以下问题。

(一)新型农村合作医疗管理机构的设立缺乏明确的法律依据

新型农村合作医疗各级委员会及其办公室作为管理公共事务的国家机构,其设立必须有相应的法律依据,这是现代国家组织的基本原则②。我国现行的新型农村合作医疗领导小组及其委员会是依据2003年1月由卫生部、财政部、农业部联合下发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》确立的,此处的“意见”并不能称之为法律或法规。因此从某种意义上说,新型农村合作医疗管理机构的成立,是没有法律依据的,其无法可依有违现代国家组织的法制原则。

(二)新型农村合作医疗的监督组织定位不明

在新型农村合作医疗管理中,国务院部级联席会议是最高的决策机构,其下设的办公室是最高的执行结构,地方管理依中央机构的设置而定,唯独没有明确的监督机构。监督机制的缺乏,导致实践中出现了一些地方财政资金“虚配套”、不落实,或随意挪用基金,对基金的筹集、支出等活动不进行定期审计的现象。

(三)新型农村合作医疗的制度保障尚待完善

一种制度能否发挥作用,本质上不由其自身决定,而由其相关制度是否匹配所决定的。从实际情况来看,新型农村合作医疗还缺乏一定的制度配合,缺乏保障机制和具体的操作规则将导致新型农村合作医疗制度难以发挥其作用。

二、对新型农村合作医疗管理机构进行法律规制的可行性

(一)新型农村合作医疗管理机构的法律规制,是国家权力有效运作的基本要求

新型农村合作医疗,是党和国家解决农民社会保障的重要举措,国家出台相应的法律法规,对新型农村合作医疗方面的权利、义务关系进行规范,并以国家强制力加以推行,可以极大地提高社会决策的透明度和执行力,用法律来保护农民的权益。

(二)新型农村合作医疗管理机构的法律规制,是社会保障法制化的必然要求

新型农村合作医疗是农村社会保障的一个组成部分。社会保障法制化,对社会保障的合理化、规范化运作具有不可替代的作用。③而社会保障管理机构的法制化,更是社会保障法制化的重要环节。因此,新型农村合作医疗的成功,必然要求相应立法对其管理机构进行规制。

(三)新型农村合作医疗管理机构的法律规制,是符合我国当前实际的

当前党和国家高度重视在农村建立合作医疗制度,《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》把积极稳妥发展和完善合作医疗制度作为重要内容之一,并提出要高社会化程度,有条件的地方可以逐步向社会医疗保险过渡。④并且一些地方政府也进行了相关的立法实践,为当前农村合作医疗制度管理机构的法律规制提供了有力的基础。因此,当前对新型农村合作医疗管理机构进行法律规制具有可行性。

三、新型农村合作医疗管理机构法律规制的措施

新型农村合作医疗的立法属于社会保障法的范畴,从社会保障法的法律体系来看,新型农村合作医疗管理机构的法律规制是社会保障行政组织法的内容。结合新型农村合作医疗实务,本文认为,对新型农村合作医疗管理机构应从以下方面进行法律规制。

(一)明确管理体制和管理层级

新型农村合作医疗的管理机构,有决策机构、执行机构和经办机构三种。其中,新型农村合作医疗部级联席会议是决策机构,也是最高领导机构,卫生部新型农村合作医疗办公室是最高执行机构,经办机构是直接与农民接触的机构。坚持卫生部门统一负责管理的方针,以中央、省、县三级为基本架构,根据实际情况设立地市以及乡级管理机构,同时加强对管理机构的监督,才能保障新型农村合作医疗的健康、持久运行。

(二)完善监督体制

要以立法的形式,赋予各种监督主体权力及手段,对新型农村合作医疗管理机构的运行进行有效监督。从新型农村合作医疗的内部管理来看,可以在新型农村合作医疗部级联席会议下设立监督委员会,专门负责对合作医疗经办机构的监督。从外部监督来讲,应当把人大监督和审计监督、参合农民的监督法定化,同时注重社会监督,其实以法律的方式监督对新型农村合作医疗管理机构的运行。

(三)完善配套制度

新型农村合作医疗涉及面广,牵扯的利益关系非常复杂,没有相应的制度配合是难以成功的。因此要通过立法真正实现农民的参与权和监督权。对合作医疗经办机构人员的招聘、选拔、考核等,也应该通过立法的形式来加以规范。

总之,新型农村合作医疗是一项任务艰巨的社会长效工程,需要多方面的政策措施以及法律的干预和扶持。由于新型农村合作医疗的工作重点是由政府承担的,因此政府职能的行使便显得尤为重要。因而新型农村合作医疗管理机构进行法律规制才能更好地推进新农合工作的进行。