张 华

(广东商学院 法学院，广东 广州 510320)

《人民调解法》的出台弥补了人民调解制度的立法漏洞，解决了其无法可依的尴尬局面，对促进人民调解制度的发展意义重大。然而，《人民调解法》似乎忽视了城市与乡村人民调解制度的巨大差异，无视城乡二元结构大背景，而未能对城乡人民调解作出区分并予以制度设计，这种“一刀切”式的立法显然不能满足现实需求，不利于城乡人民调解制度协同发展。殊不知，城市与乡村对人民调解制度具有不同影响，基于城市与乡村所存有的差异性，城乡人民调解也就具有不同内涵。此外，学界对于城乡人民调解的研究成果可谓凤毛麟角。因此，加强对城乡人民调解制度研究，实现城乡人民调解双线发展确有必要。对此，笔者对城乡人民调解进行差异性分析，在阐述城乡人民调解双线发展之必要性基础上，探索城乡人民调解双线发展模式，以期促进人民调解制度之良性发展。

一、城乡人民调解之差异性

乡村人民调解保留着人民调解的最原始意味，是典型的传统型人民调解。而城市人民调解由于城镇化战略的推动，在纠纷案件类型、纠纷主体、调解依据等方面已发生重大变化，融入了更多复杂因素，从传统人民调解演变而生，属现代型人民调解。城乡人民调解的差异，在一定程度上可谓现代型人民调解与传统型人民调解的差异。

(一)社会环境之差异

在城市，由于现代化发展，外来人口大量涌入，人口繁杂，原有的乡镇已被注入大量外来元素。别墅、公寓、商品套房等楼盘的兴起，在吸纳更多外来人员的同时，也排斥了人与人之间的近距离接触。同个社区，甚至是房屋对面或隔壁，双方长期互不认识，互不往来已司空见惯，人际圈子狭小，圈子之外的关系难以接近，即使是圈子之内的人际关系或许仅可属于充满着利益味道的一种关系。因此，称城市是一种“陌生人社会”实不为过。反之，乡村外来人口涌入少，人口流动性小，处于同一地域的人员互相认识，彼此知悉，通常由于宗族、家族、亲缘关系等联系而具有牵连性。即使双方互不认识，互不具有任何牵连关系，也会因在同一地域生活而产生一种地域认同感，存有心理共性。“传统社会基本上是一个熟人社会，人们‘生与斯，死与斯’，形成一个以血缘、地域和单位为纽带的社会共同体。”［1］67乡村地区实为“熟人或半熟人社会”。因此，城乡人民调解所处社会环境具有较大差异性，必然导致两者运作基础不同。

(二)纠纷形态之差异

乡村向城市变迁，促进了人民调解所涉纠纷形态转型。从纠纷类型分析，乡村人民调解所涉纠纷几乎为传统型纠纷，通常为婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、债权债务纠纷、土地纠纷等，而城市人民调解所涉纠纷除传统型纠纷外，还进一步延伸至现代型的劳动纠纷、医疗纠纷、保险纠纷、消费者权益纠纷，并且具有不断发展的趋势，纠纷类型向专业化、行业化发展。①城乡纠纷的其他类型还包括房地产纠纷、征地拆迁安置纠纷、人身损害赔偿纠纷、环境纠纷等。从纠纷主体方面看，乡村纠纷主要发生在家庭成员、乡村成员或乡村单位内部成员间，主体类型与数量简单，而城市人民调解纠纷主体则进一步扩展至任何可能范围内的自然人、法人或其他组织，相互之间甚至发生多重纠纷，主体类型与数量较为复杂。至于纠纷传播性方面，乡村人民调解所涉纠纷传播性强于城市，只要乡村纠纷之火焰燃起，左邻右舍甚至整个村镇均可知晓，而城市人民调解所涉纠纷传播幅度则较为窄小，②当然，这与城市属于“陌生人社会”，城市居民文化程度、经济能力、法制观念，某些纠纷的保密性要求等密切相关。除非重大纠纷而为人所关注。

(三)调解依据之差异

人民调解制度的运作无非是综合运用情理法元素，以情感人、以理服人、以法育人。乡村人民调解更多的运用情理，而法则较少运用甚至被忽略。城市人民调解兼采情理法，法作为调解依据之一占有至关重要的地位。“在乡村里所谓调解，其实是一种教育过程……调解是个新名词，旧名词是评理。”③费孝通先生所描述的是乡村民间调解，此不同于乡村人民调解，但两者仍具有共性。费孝通先生在《乡土中国》一书中对乡村调解作有上述精彩的描述。［2］46美国社会学家布莱克在《法律的运作行为》一书中提出了关系距离与适用法律之间的曲线关系。［3］47-48该种曲线关系用布莱克的语言即表述为：“在关系密切的人们中间，法律是不活跃的；法律随人们之间的距离的增大而增多……在陌生者之间，法律达到最高程度。”④所谓关系距离，是指一个人对他人生活的参与度。关系距离可以通过关系范围与性质、交往频率、交往时间等方式测定。因此，相比城市而言，乡村成员关系距离近，法律较不活跃，而较不适合用法律方法解决纠纷，反之，城市则较适合。在乡村这一“熟人或半熟人社会”中，纠纷主体容易为情而作出妥协，理为次之，法则居后；在城市这一“陌生人社会”里，情的因素通常影革问题，城市与乡村分化明显，差异性迥然，城乡二元结构的存在是一个漫长的过程，“当前中国城乡二元结构是特定历史条件的产物，也是分析中国发展道路的起点。”［7］63毋容置疑，城乡差异性存在给城市与乡村人民调解造成不同的影响，城市与乡响甚小，理为居中，法则扮演重要角色。因此，倘若对城乡人民调解调解依据作情理法排序，城市人民调解调解依据序列为：法＞理＞情，乡村则为：情＞理＞法。

(四)资源利用之差异

人民调解运行过程中需充分利用各项资源，包括宗教、家族、人际关系、公共道德习惯、乡规民约、城市公共规范与政策资源等。就地方性资源而言，乡村人民调解可利用资源较为广泛与深厚，宗族、家族、人际关系、道德习惯、乡规民约等资源可利用性极强，“某些年长的群体成员由于阅历比较丰富而获得一定的权威。尽管如此，协调成员活动的仍然主要是共同的目标和共同的观点”。［4］9乡土传统习惯具有消除纠纷的实用理性，该种实用理性即为一种支撑乡村民间生活的行为逻辑，其在乡土社会流通中充当衡量行为的是非判断标准。［5］78而在城市人民调解中，宗族、家族、人际关系等资源已逐渐淡化，可利用价值不高，唯有公共道德习惯、城市公共规范与政策资源可加以利用，即使在城市中的村委、居委社区中，乡规民约资源的利用范围也受到极大限制。“地方性规范越强，纠纷双方就越容易接受一个排序较低的裁判者的调解；反之，纠纷双方就越需要正式组织和规范的介入，越是容易援引法律知识，越是要有一个排序较高的裁判者来裁决。”［6］58此外，我国作为一个多民族国家，少数民族地区人民调解可利用资源还包括当地宗教及当地民族习俗或规范，这些资源在当地人民调解中的利用不容忽视，它们对当地人民调解的成功运作功不可没。

二、城乡人民调解双线发展之必要性

(一)城乡差异性存在的客观要求

中国城乡二元体制极具复杂性，关联一系列改村人民调解所处环境差异巨大，“熟人或半熟人社会”与“陌生人社会”、城乡纠纷主体与纠纷类型的差异、调解依据即情理法的排序及适用对人民调解理念、人民调解组织及其调解员、人民调解程序规范、情理法的运用均有不同程度的要求。城市与乡村相关条件制约并决定着人民调解相关制度的构建与发展，城乡人民调解的运用以所在地条件为前提。倘若忽视城乡人民调解差异性的客观存在，不加以区分城市人民调解与乡村人民调解的发展路径，势必陷入眉毛胡子一把抓的泥潭。

(二)人民调解制度发展的现实需求

人民调解制度从从其产生至今，发挥着化解社会矛盾，维持社会和谐稳定的重要作用，然而，该制度的发展并非一直呈上升趋势，90年代初以来，人民调解整体上逐步弱化。人民调解制度现存问题主要在于人民调解制度不完善、调解经费难以保障、调解组织结构不合理、调解队伍不稳定。人民调解制度何以陷入弱化局面，其中一个重要原因在于忽略城乡人民调解差异性。人民调解实务界尚未充分意识到城乡人民调解在制度构建上的各项差异性要求，受本地人民调解范畴之约束，未能跳出围笼，摆正视角，站在全局性立场看待人民调解的城乡差异问题。至于理论界，虽有意识觉悟也具有少量相关研究成果，但杯水车薪，远远达不到理论转化为实践的软性条件，难以形成坚实的理论支撑。作为多元化纠纷解决方式之一，人民调解制度占有不可撼摇之一席，其在解决纠纷功能上有其它纠纷解决方式无可比拟的优势，如何加快研究与构建城乡人民调解双线发展路径，确是促使人民调解制度走出现实窘境，保障其顺利发展的迫切需要。

三、城乡人民调解之发展路径

既然城乡人民调解实行双线发展已成当务之急，那么对于其双线发展路径的探索则成为下一阶段的重心。实行城乡人民调解双线发展，并非意味着人民调解制度的分化，而是针对城乡不同客观现实而作出的制度性发展规划，其目的是为了促进人民调解制度的良性发展，发挥其现实功效。实现双线发展，人民调解本质不变，仅改变其表现形式。发展路径的双线性，形成两种不同的发展模式。总体来说，城市人民调解发展趋向现代化转型，可谓现代型发展模式；乡村人民调解仍附着传统调解气息，可谓现代过渡型发展模式。①笔者不将乡村人民调解发展模式称为传统型发展模式，是因为乡村人民调解发展与传统型人民调解并非等同，传统人民调解轻法观念严重，乡村人民调解应当在当前依法治国理念之下更多地运用法律，此外，城镇化战略的推进必将使更多的乡村向城市转变，人民调解制度必将随之发生变化，逐渐趋于现代型人民调解，因此，称其现代过渡型发展模式更为贴切。

(一)人民调解理念之不同塑造

人民调解关乎人民调解组织的构建、人民调解员的配置、人民调解程序规范的设计等一系列问题，其重要性不言而喻。在城市，纠纷主体通常牵连关系较少，即使纠纷解决后，双方再次发生关系的情形就更为罕见，双方关系距离较远，他们仅将人民调解方式视为解决纠纷的一个手段，从中维护自身权益。法律成为他们最重要的信仰，即便抛情弃理于后。如前所述，关系距离理论将城市人民调解调解依据排序为法、理、情。因此，在城市人民调解过程中，充分运用法律方法，解析明理，辅之于说情讲义，是城市人民调解理念的一个发展方向，简而言之，以明法析理为先，以说情讲义为次，以明法析理为主，以说情讲义为辅。

乡村纠纷主体通常彼此知悉，牵连关系较多，双方关系距离近，纠纷解决后再次往来的可能性大。他们将纠纷解决求助于人民调解的目的或许只为讨一个说法，还一清白，或许为避免更大的分歧而争取双方纠纷能最小成本尽快妥善解决。“在熟人社会，紧密的人际关系决定了‘舆论、人情和面子的治理乃是最佳的治理模式，也是省俭(经济)的治理模式。”［8］266关系距离理论将乡村人民调解调解依据排序为情、理、法。乡村纠纷主体重情义、求常理而轻法律，在乡村人民调解过程中应明确这一点，以情理说服，以法为辅助，可使纠纷双方保持融洽关系，避免在严肃冰冷的法律面前瓦解双方关系，而丧失再次往来的可能性。因此，以说情讲理为先，以明法析法为次，以说情讲义为主，以明法析法为辅，则成为乡村人民调解理念的发展方向。

(二)人民调解组织之不同构建

《人民调解法》第八条规定，村民委员会，居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。该法第三十四条赋予了乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可参照本法设立人民调解委员会的权利。可见，立法对人民调解组织的设立较为宽松、自由，这恰恰为城乡人民调解组织的拓展提供了法律依据。在城市，纠纷主体呈现多样性、复杂性，纠纷类型与行业性挂钩，专业性强，并且新型纠纷案件不断涌现，这亟需设立具有行业性、专业性的人民调解组织，以解决日益复杂的纠纷形态与单调的人民调解组织间的矛盾局面。迄今为止，城市中涌现的行业性、专业性的人民调解组织，包括消费者调解调委会、劳动争议调委会、交通纠纷调委会、医疗纠纷调委会、保险行业调委会等。人民调解组织属群众性组织，应体现社会化特征，《人民调解法》第三十八条为此提供了有力依据与施展空间。民间社会团体或者其他组织依法设立人民调解委员会，能够弥补人民调解组织的局限，更大发挥人民调解功能，保障人民调解的民间性与社会性。①上海、浙江等发达地区所兴起的长宁区江苏街道人民调解李琴工作室、奉贤海湾镇桂英工作室、宁波海曙社区专职人民调解员队伍建设等便是典型的成功案例。上海已经全面推开人民调解工作室制度，基本每个街道、乡镇都成立了工作室，取得良好成效。因此，城市人民调解组织的发展方向是行业化、专业化、社会化、多元化。

乡村地区纠纷形态较为单薄，纠纷主体明晰，纠纷案件类型多为传统性民间纠纷。在农村，基层调解根植于村民自治，所以其作用直接取决于基层自治组织的状况，农村的民间纠纷与涉及自治范围内的纠纷，多数更适宜在共同体内部调解解决。［9］71目前，乡村人民调解组织几乎为村委、居委中的人民调解委员会，在落后乡村地区，如此单一的人民调解组织基本可以满足现实需求。“农村基层自治组织是农村民事纠纷解决的重要依托组织，也是农村社会有序化的关键力量。”［10］81然而，乡村的不断发展同时也要求着乡村人民调解组织的拓展。在乡村推进城镇化战略进程中，具有一定量的企业、工厂进驻乡村地区达一定程度后，也可考虑设立相应的行业性调解组织。在某些实施大量征地拆迁安置计划与行动的乡村中，不妨设置征地拆迁安置纠纷调解委员会，根据具体情况设为常设性组织或临时性组织，这无疑对改善中国征地纠纷窘境具有重要作用。此外，在少数民族地区，人民调解组织的设立应当结合当地民族实情，如设立宗教纠纷调解委员会。总之，乡村人民调解组织的构建与发展应体现地方特色。②无论是城市人民调解组织，还是乡村人民调解组织的构建，均为延展性构建，即随着城乡的不断发展，城乡人民调解组织的构建也随之拓展，而不局限于原有的组织形式。

(三)人民调解员之不同配置

城市人民调解组织的行业化、专业化趋势必然要求城市人民调解员的专业化、职业化发展。城市人民调解员，无论是人民调解委员会成员，还是受聘任人民调解员，都应当具备相当的综合素质，在某一行业领域具有一定专业知识，并且具备一定程度的法律素养。对于城市人民调解员的职务性质是专职性还是兼职性还是两者兼存，仍可进一步探索。至于人民调解员来源渠道，可以考虑从政法机关退休人员中招录或聘任，也可从律师事务所、高校机构、公司法务部门中招录或聘任。不同行业不同专业性的城市人民调解组织应当招录或聘任一定比例相关专业领域的人民调解员。对于城市人民调解员的保障，应当偏向物质保障，提供较为充足的物质保障，这也是由城市人民调解员的专业化、职业化所决定的。③较之农村，城市经济发展水平较高，经费保障性更强，当然，针对目前的经费难题仍有待于进一步探索与解决。在人民调解员培训方面，应当加强综合素质的业务培训，并侧重于法律知识及本领域专业知识的业务培训。

较之城市，目前乡村人民调解员的发展则不必过分追求专业化、行业化。《人民调解法》第十四条所规定的有关人民调解员的任职条件，④该法第十四条规定，人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。笔者认为，该任职条件似乎恰好规定了乡村人民调解员的入职门槛，而对城市人民调解来说，该任职条件显然过低而不适用。乡村人民调解员能明法析理、主持公道即可，而并不必然要求其具有一定的文化水平，专业水平，当然，并不排除要求其有起码的必要的政策水平及法律知识。“对于调解者而言，如果能恰当地运用村庄社会的人际关系网络，对于成功解决纠纷将起到意想不到的效果。”［11］33对乡村人民调解员来源渠道而言，可以从乡镇政府人员、村委居委人员，甚至乡村里德高望重者中招录或聘任。在乡村，应当注重年轻调解员的培养，以使传统调解经验得以延承，防止人员青黄不接。此外，在少数民族地区，应当考虑当地有威望的宗教人士或少数民族成员担任一定比例的人民调解员。如今大学生村官进驻乡村，大学生具有较高文化素养与法律知识，从大学生村官中选聘一定比例的调解员也不失为一种良好举措。在人员保障方面，在提供必要物质保障的前提下，侧重于精神保障，鼓励评优表彰活动开展，提高人员积极性。至于人员培训，应当侧重当地传统经验及一定法律知识的培训。

(四)人民调解程序规范之不同设计

城市人民调解组织发展的行业化、专业化，人民调解员发展的专业化、职业化，从另一个侧面要求城市人民调解程序的规范化、法治化。在城市，纠纷主体通常将情理置于法之后，在丧失了情理之后，法成为令其信服的唯一权威，而法的适用应当通过规范、严谨的程序得以体现，规范的程序则可加大纠纷双方的信服度。城市人民调解机构硬件设备通常较为完备，调解室的配置应充当能够体现程序规范性的载体，在软件设施方面，即在人民调解过程中，调解的登记、调解记录、证据的收集与调解协议书的制作、备案、归档等均应规范化。此外，笔者认为，城市人民调解不适宜主动事前介入，这是考虑到城市这一“陌生人社会”中，纠纷主体通常较为理性，维权意识较强，选择纠纷解决方式主观性强，人民调解主动事前介入将会遭拒而难以奏效。

与城市人民调解相比，乡村人民调解程序随意、自由，更富灵活性。乡村社会乃“熟人或半熟人社会”，纠纷主体间或许存在某种复杂牵连关系，甚至人民调解员与纠纷双方间均具有融洽关系。因此，乡村人民调解的方式不拘一格，可以体现当地特点，随时随地上门调解或纠纷现场调解，甚至采取相约方式或茶歇饭后进行调解。不止乡村调解室，甚至乡村的任何角落，都有可能成为化解纠纷之地。“‘上门调解’不仅为调解制造宽松气氛，更如同‘送法下乡’、‘送医下乡’等一样，成为国家政权进人基层社会生活的重要手段。‘就地调解’的优势是调解人对于纠纷发生的事实和背景有清楚的了解，对当事人的性格特征和家庭状况比较熟悉，调解员可以针对纠纷的特点和当事人的情况采用不同的调解技巧，以取得调解成功。”［12］5另外，在少数民族或宗教事务地区，作为硬件设施的调解室的设立可选择在当地民族文化信仰或宗教信仰场所。因此，乡村人民调解程序的发展更应结合地方特色，灵活而自由，当然，作为人民调解工作的通常事项，如调解的登记、调解记录、证据的收集与调解协议书的制作、备案、归档等仍应按规范进行。