肖金明

建构、完善和发展我国行政检察制度

肖金明

在我国，长期存在检察权是否行政权的争议，与此关联的问题很多，包括检察权权能及其转型、检察机关在国家政权体系中的位置、审判独立与检察独立的根据等。如果将检察权定性为行政权，检察权属于行政权的一部分，那就不仅要改变现行的“一府两院”体制，还会将检察权能局限在侦查、公诉等狭小的范围内，从而基本丧失检察机关的法律监督职能，缩减检察权的本来意义。恢复检察权固有的宪法地位和完整的法律监督效能，需要在宪法确立的“一府两院”体制中改善和舒缓检察权与审判权的关系，加强和紧密检察权与行政权的关系，逐步形成具有体系性和完整性的检察监督制度。完善和发展行政检察制度是完善我国检察制度的重大命题，需要重新阐释行政检察的概念和扩展行政检察的内涵，加快《检察院组织法》、《行政诉讼法》等法律的修改并制定《行政检察法》，确立行政检察的基本原则和形成行政检察基本制度，逐步实现行政检察制度化、法律化。

一、行政检察制度及其理论、法律和现实基础

在法学界和法律实务界，行政检察有广义和狭义的说法，但不存在明确的行政检察概念。狭义的行政检察主要出现在“民事行政检察”的语境中，是指人民检察院依法对行政诉讼行为所实施的监督，即通过抗诉、参加诉讼、支持诉讼等方式，对行政审判行为合法性、行政诉讼当事人诉讼行为合法性、行政裁判的合法性、被诉具体行政行为合法性等实施监督。狭义行政检察概念是目前比较通行的行政检察概念，它将行政检察限定在行政诉讼检察监督意义上，将行政检察局限于诉讼领域，视其为与刑事诉讼检察、民事诉讼检察并列的三大诉讼监督领域之一，这就大大限制了行政检察的外延和形式。广义的行政检察除包含狭义的行政检察外，还包括人民检察院查处国家行政机关及其工作人员的贪污、受贿、渎职等犯罪行为所直接实施的监督，人民检察院对劳动教养场所依法进行的法律监督工作，等等。广义的概念将行政检察与检察机关的广泛职能联系起来，将检察职能本身和检察职能产生的效果混淆起来，如同混同法院裁判纠纷的职能和裁判纠纷所产生的效应一样①。检察机关通过履行特定犯罪侦查、刑事公诉等职能能够产生监督和制约行政机关及其工作人员权力行为的效果，但反渎职、反贪贿等职务犯罪侦查以及刑事公诉活动本身不属于法律监督。行政检察又称行政检察监督，其内涵和外延远远超出了“民事行政检察”的语境，应当包括广义行政检察中检察机关对监狱、劳动教养等场所依法进行的法律监督，但不应当包括反渎职、反贪贿犯罪侦查及刑事公诉活动等。当然，即使广义的行政检察概念，其内涵也没有包括行政检察的全部，甚至没有将行政检察的主要方面包括进来。

一般说来，行政检察具有如下法律监督属性：一是行政检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，在性质上是对公权力的监督，监督对象是行政诉讼活动；二是行政检察监督是居中监督，检察机关代表国家行使法律监督权，在当事人之间保持客观、中立、公正立场，不代表任何一方当事人；三是在对行政诉讼的多元化监督体系中，行政检察监督发挥着其他监督不可替代的重要作用，与其他监督相辅相成、分工制约；四是行政检察监督的范围、方式和方法有待进一步探索完善，但其基本要求仍然是在法律授权范围内对发生的违法情形或生效的错误裁判进行监督；五是在现行法律框架下，行政检察监督的效力主要是依法启动相应的法律程序、提出相应的司法建议或意见，促使人民法院启动再审程序和纠正违法情形，既不代行审判权，也不代行行政权；六是行政检察监督的基本目标是通过依法监督纠正诉讼违法和裁判不公问题，维护司法公正，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。上述法律监督属性同时也是民事检察的基本属性②。这实际上意味着检察机关总体上对行政检察持有狭义观念，并与民事检察相并列，基本属于诉讼监督范畴。尽管检察系统民事行政检察工作越来越受重视，各地在法律监督实践中有多样性创新，并谨慎地展开对部分行政执法领域的法律监督工作，并且为适应民事行政检察新形势的需要，不少地方检察机关进行了内部职能分离、检察体制改革③，但依据笔者对于行政检察概念的理解，实际上除了尝试性的监督行政执法外，目前由检察机关的民事行政检察机构承担的行政检察工作并非真正意义上的行政检察。或者说，目前检察机关在行政诉讼中的监督不属于严格意义上的行政检察监督。行政检察主要是指检察机关面向行政决策、行政执法等政府及其部门的行政活动展开的监督，实践中检察机关在行政诉讼中进行的监督主要属于诉讼监督范畴，它与刑事、民事诉讼中的监督在性质上更具相近性，其监督目的、对象、方式并无太大区别。诉讼监督的目的是面向审判促进法院公正司法，而行政检察的目的是面向行政促使政府保持建设法治政府的自觉性，严格依法行政。人民检察院应当分设诉讼检察机构和行政检察机构，也就是将司法检察机构与行政检察机构并立，目前的民事行政检察工作应当主要由司法检察机构（或者称为诉讼检察机构）具体负责，而新设立的行政检察机构主要承担对行政领域的法律监督职能④。

行政检察属于法律监督范畴，其内涵是对行政决策、行政执行等领域的行政行为实施监督。就行政检察的外延而言，需要说明的是：第一，检察机关对行政诉讼的监督可以有两个面向。一是面向法院行政审判工作，目标是促进公正司法，这属于诉讼检察监督范畴，并非严格意义上的行政检察；二是面向行政机关即行政诉讼的被告，监督行政机关正确应诉和履行职责，这是对行政执法监督的延伸，可以将其纳入诉讼检察监督工作范围，也可以将其归于行政检察监督行列，但其本质上属于行政检察的范畴。第二，检察机关面向法院行政判决执行实施的监督，是检察监督应当拓展的重要领域。从目前的执行体制来看，对民事判决和行政判决执行的监督属于诉讼检察监督或者司法检察监督的范畴。但实际上，法院所有判决，无论民事、行政还是刑事判决，性质并无太多差别。从判决执行的性质来看，对民事、行政判决的执行进行的检察监督应当属于行政检察的范畴，因为执行判决不过是执行法律的特殊形式而已⑤。

长期以来，围绕检察权定性、检察机关定位、检察职能定量等关涉检察制度改革的重大理论问题存在广泛争论。这些争论包括检察权在性质上究竟是行政权、司法权、法律监督权抑或其他，检察机关是局限于刑事司法领域加上“民事行政检察”还是定位于国家宪政机关，或者换言之，检察机关主要是公检法司（政法部门）的一个链条，还是负有国家法律监督职能的宪法部门，检察职能是仅限于刑事侦查、公诉职能加上诉讼监督职能还是以法律监督职能为主而以检察执法职能为辅。学术界和法律实务界在检察理论上的争论，尤其是对检察权能的构想在一定程度上影响着我国检察制度变革和检察体制改革的走向和具体进程。在检察理论研究中主要有两种理论假设：一些学者基于典型的西方三权分立模式来描述和定性检察权，这些学者并不承认检察权是一项独立的国家权力，要么主张将其划归行政权，要么将其归入司法权，其中主导性的观点是将检察权归属于行政权，并由此否定其法律监督职能、质疑中国的现行检察体制，希望能够按照权力分立制衡理论重构检察制度⑥；另一些学者则基于典型的列宁一般监督权理论描述和定性检察权，主张检察机关履行一般监督职能，其中包括对司法、执法和部分立法的监督，还包括对公民个体和组织守法情况的监督，由此质疑现行检察体制，主张将检察监督由诉讼监督恢复为一般监督权意义上的法律监督，通过扩充检察监督职能改造我国检察体制。

尽管在检察理论上还存在诸多争议，但近年随着我国检察理论的不断深化，有关检察权性质、检察权权能、检察机关地位等基本问题都在不同程度上获得了理论上的说明，基本上形成了比较完整的以我国检察制度原理为核心的检察理论。我国检察制度原理是人民代表大会制度原理的重要组成部分，人民代表大会制度原理构成我国基石性的国家政权理论，中国特色国家政权理论亦强调权力制约观念和分权原则，其重要特色之一就是在人民代表大会制度体系中所确立的“一府两院”体制，检察机关独立行使检察权，履行法律监督职能实现权力制约效应，其中既包括在诉讼过程中对法院行使审判权的监督，也应当包括在行政过程中对政府及其部门行使行政权的监督。中国特色国家政权理论和检察理论、人民代表大会制度原理和检察制度原理，构成了我国行政检察制度的理论基础。

从现行宪法的有关规定看，确立和完善行政检察制度符合宪法对国家权力体系的安排。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，并以其作为一元化的权力基础，分别派生出行政、审判和检察等权力分支，其中检察机关的职能定位即是法律监督。近十几年，在不断推进的司法体制改革过程中，检察机关自我定位不断做出调整，但仍然远离人们对回归宪法、恢复检察机关宪政地位的期待。从理论上讲，检察机关是与宪法意义上的行政机关、审判机关相平行的权力分支，检察机关存在的意义不应该仅仅局限于刑事司法领域或者局限于诉讼监督领域，而应当将监督的重点适当转向最活跃同时也最容易违法滥用权力的行政领域，并与人大监督、公众监督、新闻监督以及法院审查等相配合，形成制约行政权的合力。

检察权能转型是我国检察制度改革的必然趋势。检察权能转型重在重组和优化检察职能结构，完善和充实检察职能体系。转型后的检察权能应当区分检察执法与检察监督两类职能⑦。检察执法是刑事执法链条上的一个环节，包括反贪污贿赂和反渎职犯罪侦查、批准逮捕、刑事公诉等，通常情形下，无论少了哪一个环节，都将破坏刑事执法的完整性和法治程度；检察监督是宪法赋予检察机关的基本职能，它是一项独立的国家职能。检察执法主要是针对个人的，包括具有法定身份的个人，检察执法的对象是犯罪嫌疑人；检察监督则主要是针对组织的，针对行政机关和审判机关。实践中将职务犯罪立案侦查、批捕、刑事公诉等检察执法活动视为检察监督手段的看法和做法，就是混同了两类不同的检察职能。检察权能转型需要与相关立法同行，修改相关法律，与宪法的精神和基本规范看齐，改变目前由于受限于1979年的《人民检察院组织法》，检察监督职能仅限于诉讼监督的局面。

近年，检察机关基本上没有超越现行《人民检察院组织法》关于检察机关的职能范围，对行政检察监督的界定总体上没有突破“民事行政检察”的语境。检察机关作为国家法律监督机关，依法对刑事诉讼、民事审判、行政诉讼活动实行法律监督，是我国检察制度的重要特色。民事行政检察工作的基本职责是对民事审判、行政诉讼活动进行法律监督⑧。尽管检察机关对行政检察保持审慎态度，但一些地方检察机关通过多种途径获取信息并展开对行政执法的监督，构成了“强化法律监督，促进依法行政”的新生局面。这些创新性的法律监督主要面向环境执法、国土资源执法、规划执法、安全生产执法、食品安全执法等领域，收到了非常好的检察监督效果，体现了法律效果和社会效果的统一。但也有人对检察机关的此类检察监督实践持有不同看法，认为面向行政执法的检察监督缺乏法律依据，根据媒体报道、社会舆论获取信息展开行政检察监督存在泛化检察监督的嫌疑，容易陷入“一般监督”的误区。这些异议值得深思。关于行政检察监督的范围、检察监督案件来源、检察监督程序等需要一定的规范，但不能否定检察监督实践中的这些做法所代表的行政检察发展的方向。尽管行政检察理论研究比较薄弱，行政检察制度化程度很低，但毫无疑问，司法与行政交叉衔接领域的行政检察实践，以及近年地方检察机关尝试开展的面向国土资源、环境、规划等领域行政执法的检察监督，这些都构成了完善和发展行政检察制度的现实基础。

我国检察制度改革应当以检察职能的重新定位和优化组合为重点，以检察机关及其职能回归宪法为根本，以建构、完善和发展行政检察制度为关键。理论指向、宪法规范和实践需求综合框定了检察制度改革的基本取向，建构、完善和发展行政检察制度应当成为未来我国检察制度改革的主线。根据我国检察制度原理和宪法的有关规定，有必要尽快修改《人民检察院组织法》，区分检察机关的检察执法职能和检察监督职能，并总结我国行政检察制度创新和实践经验，明确行政检察的概念、内涵和外延，适时制定行政检察法，健全检察机关的法律监督职能，完善中国特色的检察制度。

二、通过行政检察立法推进行政检察制度化

建构、完善和发展行政检察制度，需要推进行政检察立法工作。行政检察需要法律支持，包括组织法和行为法的支持。目前诉讼检察制度尚不完备，需要进一步完善三大诉讼法，明确诉讼监督的具体权限、程序、方式等。与诉讼检察相比较，行政检察制度化程度更低。加快出台和完善相关法律、确立完整的行政检察制度是一项迫切的任务。首先需要尽快修改《人民检察院组织法》。《人民检察院组织法》决定着检察机关的职能定位和权限，修改组织法就需要扩展检察监督范围，明确行政检察监督的权能，使《人民检察院组织法》对检察职能与权责的规定回归到宪法规范上，以体现检察机关作为法律监督机关的宪法地位。其次要适时制定《行政检察法》，使《行政检察法》与《行政诉讼法》并列面向政府及其部门⑨。与《人民检察院组织法》更多地关注检察组织、编制、职能等不同，《行政检察法》属于行为法范畴，它更多地关注检察监督行为的范围、方式、程序等。制定与《行政诉讼法》具有同样意义的《行政检察法》，通过专门立法确立行政检察监督的原则、范围、程序、方式等，规定行政检察的具体行为边界和行为方式，为行政检察监督提供法律依据和保障，使检察机关超越诉讼程序进入行政程序实施对行政决策、行政执法的监督，改变检察院诉讼检察监督的单一角色，使检察权与行政权的监督与被监督关系进一步制度化、法律化。

建构、完善和发展行政检察制度，需要通过行政检察立法确立适度检察原则和独立检察原则。行政检察应当将能动主义和相对节制主义相结合，确立适度检察原则。有学者主张，检察机关在违宪审查领域应当占有一席之地，使其成为真正的护宪机关。从长远来看，检察机关可能是比较合适的违宪审查启动机关，这样可以更充分地体现法律监督机关和护宪机关的宪法地位。但从近前看，逐步完善行政检察制度，根据经验和规律逐步实现检察制度宪政化，不断推进行政检察工作，可以更好地获得宪政成效；贯彻行政检察适度原则，可以借鉴行政诉讼的做法，以合法性监督为主，以合理性监督为辅。行政管理有其自身规律，行政执法须有足够的裁量空间，保持对行政执法监督的合理程度，就是要求行政检察工作尊重行政管理规律，尊重行政执法上的裁量权，避免形成对行政的干预。贯彻行政检察适度原则，还意味着行政检察必须适时而行。行政检察监督必须确定时空界限，行政检察监督包括事前、事中和事后监督，但通常不能介入行政过程中，应以事后监督为主，行政检察监督不能替代行政，不能直接撤销或者变更行政机关的决定。独立行使行政检察权是宪法明确规定的原则，行政检察贯彻独立原则，意味着行政检察机关针对政府行政部门实施行政检察时必须保持相应的独立性。

建构、完善和发展行政检察制度，需要逐步扩大行政检察监督对象和范围。《行政检察法》与《行政诉讼法》应当属于同性质、同位阶并同属建构与行政机关关系的法律，行政诉讼制度建设的经验值得行政检察立法借鉴。《行政检察法》确定的监督范围应当首先聚集在一些重要的执法领域，避免面面俱到。此外，行政检察还应当面向行政决策领域，推动行政检察向行政决策领域的扩展是行政检察制度发展的重要方向。目前尝试性的行政检察主要面向行政执法领域，就检察机关肩负的通过法律监督维护法制统一的使命而言，检察监督更应当关注包括行政立法在内的抽象行政，或者说更应当侧重于行政决策领域。面对土政策、土办法盛行以及“上有政策、下有对策”的现实，检察机关应当在行政决策领域有所作为，对行政决策行为和行政规范性文件实施监督。《立法法》等相关法律只是规定了最高人民检察院对行政法规的提议审查权，对于行政规章、行政规范性文件等的审查尚缺乏规定。就行政检察而论，当检察机关发现行政规章、行政规范性文件与法律、法规相抵触或者相互之间存在矛盾和冲突的时候，可以通过检察建议的方式向有关机关提出，建议其撤销或者加以修改。

建构、完善和发展行政检察制度，需要创新行政检察方式，完善行政检察建议制度和行政公诉制度。行政检察建议是行政检察监督最主要的方式⑩。作为面向行政权的行政检察的主要应用方式，检察建议的范围应当扩大，不是附带性地根据案件预防的需要而发出检察建议，而是更加主动地成为监督行政决策和行政执法的主要方式。目前行政检察建议受到行政执法部门的重视，这在一定程度上和行政检察监督与反贪、反渎职犯罪等检察执法同属于检察院有关，检察执法无形中为行政检察监督提供了助力，保障了行政检察建议的效力。但从长远着眼，需要加强相关制度建设，完善行政检察建议程序，赋予行政检察建议法律效力，增强行政检察建议的强制性和对行政检察对象的约束力。行政检察对象应当慎重对待行政检察建议，在法定期限内通过一定形式对行政检察建议作出反馈。应当将行政检察建议的强制性建立在与其他制度的关联上，凡消极对待行政检察建议的，检察机关可以通过上级检察机关向行政检察对象的上级机关通报行政检察情况，也可以向行政监察机关提出处理建议，还可以向人大提交行政检察工作专门报告。当然，检察机关在行政检察建议无效的情况下也可以选择向法院提起行政公诉。保持与人大有关部门、上级行政机关、行政监察机关以及法院的协调是增强行政检察建议效力的重要保障。行政公诉也应当成为行政检察监督的重要方式。检察机关是维护国家和社会公益的合适代表，通过行政公诉制度的构建，使检察机关能够更加积极主动地对行政权进行监督，成为检察机关监督行政的最有力的手段。行政公诉制度应当重点解决检察机关在行政公诉中的地位、检察机关参与行政公诉的条件和范围、检察机关在诉讼中的权利义务等。

推进行政检察工作，需要建立和健全检察机关与人大、政府及其部门的关联机制，尤其需要建立检察机关与政府法制、行政监察等部门的联动机制，并形成检察监督与检察执法的协调机制。

完善和发展行政检察制度，推进行政检察监督工作，还需要加强行政检察队伍建设，造就一大批行政检察专业人才以适应行政检察工作的需求。从事行政检察监督工作，既要懂得行政权的特性和行政管理规律，又要具备行政法专业素养。检察院对法院和审判工作相对比较了解，检察官熟悉诉讼活动、诉讼规律，具备诉讼检察监督所需要的专业知识和能力。对比而言，检察官对行政领域和行政管理工作不够熟悉，相关专业要求也不完全具备，这是推进行政检察监督工作的主要障碍之一。行政检察队伍建设既有数量和规模问题，更有质量和素养问题。只有适度扩充行政检察队伍，充实适合行政检察工作需要的专业人才，加强对行政检察人员的专业培训，才能有效推进行政检察工作，保证行政检察制度的正常运行。

三、结语

2010年8月27日，温家宝总理在全国依法行政工作会议上将依法行政视为现代政治文明的重要标志并指出：贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。讲话立意很高并且内容丰富，涵盖了依法行政的主要方面，包括加强政府立法和制度建设、坚持依法科学民主决策、严格依法办事、全面推进政务公开、健全行政监督体系和问责制度。当然也有一点缺憾，讲话没有提及检察机关法律监督对政府依法行政的意义。讲话在强调健全行政监督体系和问责制度时指出：在长期实践中，我们已经形成了一套比较完善的监督体系，包括人大及其常委会的监督、政协的民主监督，人民法院依法实施的监督，政府系统内部的层级监督和专门监督，以及新闻舆论监督、人民群众监督等社会监督。讲话还指出：行政诉讼是人民群众监督政府的一种重要形式。在行政诉讼中，政府和原告是平等的法律主体。各级政府和工作人员特别是领导干部，一定要摆正位置，尊重法律、尊重当事人，尊重并自觉履行人民法院的判决和裁定。从我国的政权体制和职能体系来看，人大立法与监督、法院行政审判和检察院法律监督，对于政府依法行政都具有重要意义。随后国务院颁布的《关于加强法治政府建设的意见》在“强化监督与问责”部分要求各级人民政府和政府部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督。在“依法化解社会矛盾纠纷”部分要求做好行政应诉工作，要尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议。但遗憾的是，《意见》没有使用“司法监督”这一传统概念，而是以人民法院监督替代了司法监督，甚至通篇没有提及检察机关及其作用。如前所述，尽管现行《宪法》明确规定检察机关是法律监督机关，其行使检察权主要履行法律监督职能，但是由于1979年《人民检察组织法》的限制，检察机关的职能被限缩在有限的范围内，长期以来使人们形成了检察机关就是刑事执法机关的印象和观念，专门负责经济犯罪侦查、渎职犯罪侦查和刑事公诉，是一个主要与公安、法院打交道而基本上与政府无关的机关。宪法赋予检察机关的法律监督职能逐渐萎缩，难以在促进政府依法行政方面发挥作用。建构、完善和发展行政监察制度，逐步加强对行政决策和执法的法律监督，既是完善中国特色检察制度的需要，也是进一步加强法治政府建设的需要。

注释：

①有一种观点认为，人民法院是监督行政行为的机关，将监督行政视为法院的基本职能。这种观点实际上混淆了法院的职能与其职能效应的关系。裁判纠纷是法院的基本职能，通过行使审判权公正裁判行政纠纷，能够产生督促行政机关依法行政和救济公民权利的双重效应。但毫无疑问，法院本质上是审判机关而非监督机关，其职能在于裁判而非监督。

②⑧参见曹建明：《坚持法律监督属性，准确把握工作规律努力 实现民事行政检察工作跨越式发展》，2010年7月21日在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上的讲话。

③比如，逐步实行民事检察与行政检察分离，设立民事行政一处、二处，其中一处负责民事检察工作，二处负责行政检察工作。由于民行一处规模相对较大、案子较多，民行二处规模相对较小，案子比较少，大部分地方的民行二处也承担着一部分民事检察工作；又比如，有些地方直接设立民事检察机构和行政检察机构，行政检察机构除承担对行政审判的监督外还尝试性地面向行政执法活动展开监督。④唐光诚：《人民检察院应当设置专门的行政检察机构》，《法治论丛（上海政法学院学报）》2009年第3期。

⑤关于执行权的性质，学界有较多的讨论，主要有行政权说、司法权说、双重属性说等观点。其中对于民事执行是否进行检察监督在诉讼监督的语境下也是存有疑问的，因为我国当前的《民事诉讼法》仅规定了人民检察院对民事审判活动进行监督，而民事执行是否包括在民事审判的范围之内同样存有疑问。假如对法院判决执行权重新作出安排，像有些学者主张的那样，将民事行政判决执行权划归司法行政部门，那么法院判决的执行将和法律法规的执行一样，属于行政检察的范围。

⑥在国家政权体系中，以西方三权分立理论作为分析工具，国家权力可以划分为立法权、行政权、司法权等，但如果按照事物的本质和特性进行分析，任何权力都可以被划入决策、执行和监督三种权力类别，某项权力可能具有三项权力特征，但在性质上要么应当归属于决策权，要么应当归属于执行权，要么应当归属于监督权。

⑦肖金明：《论检察权能及其转型》，《法学论坛》2009年第6期。

⑨也有人主张制定一部与人大监督法相并列、与检察院组织法相照应、与三大诉讼法相协调的统一检察监督法，包括规范检察机关所有的法律监督行为，即刑事诉讼中的检察监督、民事诉讼中的检察监督、行政诉讼中的检察监督、执行程序中的检察监督以及其他领域的检察监督。来自诉讼法学界和检务界的立法主张没有给予行政检察以独立的地位，至多包含在“其他领域中的检察监督”中，难以体现行政检察监督的地位和意义。

⑩实践中的检察监督方式表现各异，但大部分方式实际上都可以归属检察建议的范畴。比如，检察机关以法律监督者的身份，运用行政检察建议督促负有行政职责而不作为的有关监管部门依法提起民事诉讼（督促诉讼），保护国家和社会公共利益。有人认为督促诉讼是检察监督的重要方式，将检察建议与督促诉讼作为两种不同的检察监督方式加以区分。实际上，完全可以将督促诉讼作为检察建议的内容而不单独作为检察监督方式。分配，也关涉实践中两权力如何在宪法与法律框架内运行，从而完成国家任务、维护正义、保护公民基本权利的问题。我国实践发展要求进一步深化国家权力理论，厘清各种国家权力的性质，为权力运行提供宪法理论基础，促进维护社会安宁。

注释：

①参见董保城：《台湾行政组织变革之发展与法制面之挑战》，http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335581059。

②1999年8月6日最高人民检察院第九届检察委员会第四十一次会议通过：《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》(试行)。

③参见彭宏建：《民事执行权的性质定位与权力配置》，http://cdfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=852。

④新华社兰州8月22日电（记者朱国亮）：为破解民事案件执行难、执行乱的困局，甘肃省人民检察院与甘肃省高级人民法院近日会签了一份意见，提出了多条具体措施，切实加大民事行政执行工作检察监督力度。这份《关于民事行政执行工作检察监督的意见》明确规定，人民检察院认为人民法院作出的执行裁定、执行决定以及执行行为确有错误的，应当向同级人民法院发出检察建议书，要求及时予以纠正；被执行人有可供执行的财产，人民法院怠于执行的，应当由同级人民检察院向人民法院发出督促执行的检察建议；人民检察院对已立案审查拟提出抗诉的案件，发现执行标的涉及国家、集体或者第三人合法权益，继续执行可能造成执行回转困难或不能执行回转的，可以建议人民法院暂缓对被执行财产的处分。这份意见还规定：人民检察院在审查民事行政申诉案件中，发现执行人员有怠于执行行为的，可以建议人民法院更换办案人；发现执行人员有违法违纪行为的，应当建议人民法院或者纪检监察机关追究责任。原文链接：http://www.gglsw.cn/news/fzzx/2009-08-22/3030.html。

⑤参见青岛市李沧区人民检察院公益诉讼立法研究课题组：

《人民检察院提起公益诉讼的立法研究》，http：//www.sdjcy.gov.cn/jcy_home/doc_detail.jsp?id=1395&colid=506。

2011-08-08

肖金明，男，山东胶南人，山东大学法学院教授、博士生导师，法学博士，研究方向为宪政制度、政府法治。