龚 雪

（山东大学政治学与公共管理学院 山东 济南 250100）

一、引言

托马斯·戴伊在《理解公共政策》中，介绍了一种“过程模型”，并指出它通常按如下顺序展开：问题的确定、议程设置、政策形成、政策合法化、政策贯彻。其中，议程设置是指，媒体和政府官员的注意力集中到一些具体的公共问题，以解决决策问题。［1］事实上，政策过程的每一个环节都至关重要。议程设置是连接问题确定和政策形成的关键环节，由于政府能力资源、财政资源等各种资源的有限性，决定了不可能任何问题的确定都能如愿以偿地进入政府决策议程。诚如柯比和艾德所说的，注意力是一种稀缺性资源，需要竞争才能获得。［2］因此，研究什么人在政策议程设置的过程中扮演怎样的角色、民众关心的问题是否被提上决策者的议事日程，对于深刻理解公共政策的实质有着重要意义。

王绍光认为在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。［3］这就是议程设置，它是指对各种议题依重要性进行排序。［4］王绍光将政策议程划分为媒体议程、公众议程、政府议程三种政策议程，其中，传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。通过考察公共政策议程设置，透过表象，更深入地认识政治制度运作的逻辑。［5］因此，政策议程设置对理解真正的民主也提供了一种新的视角。

戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》中将建立议程称为“看门”。……