文/梁春贤

农民工社会保障现状的思考

文/梁春贤

农民工成为城镇和农村之间的人,这种身份使他们本应享有社会保障而变得没有保障。

农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体,特指具有农村户口，却在城镇务工的劳动者。农民工的这种尴尬地位，是由于身份的合法性问题造成的，合法性身份问题又来源于中国二元结构的社会制度。以户口制度为核心的二元体制，使农民工在城市的生存和平等权利的获得丧失了事实上的合法性。尽管市场取向的改革给农民工在城市提供了生存空间,但这种空间是有限的，可以人为控制的。

现状分析——

目前，农民工社会保障制度的缺失表现得比较明显。“目前就整体而言，面向农民工群体的社会保障制度的建设仍显得异常苍白，部分地区虽出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施，但初步效果仍不理想”。农民工缺乏工伤保险、失业保险以及最基本的医疗保险。通过调查发现,在我国城市中无用人单位的农民工几乎没有参加任何社会保险，有用人单位的农民工中参加工伤保险或有些许工伤医疗补助的仅占20.2%，而有76%的农民工却没有工伤保险，甚者有3.8%的农民工还根本不知何谓工伤保险，每年因劳动条件差而致伤、致残和致死的事故率比较高。

另外，农民工与单位福利、社区福利和社会救助权益绝缘。农民工社会福利问题集中表现在以下两个方面：一是劳动者福利问题，主要体现在住房补贴、在职培训或进修、社区服务等，农民工几乎不可能享受到城镇一般职工所享有的福利；二是农民工子女的教育福利处于不平等的尴尬地位。随父母外出务工而在城市求学的学龄子女，求学的整个过程花费比较高。同时,女性农民工的生育保险严重缺失。女性农民工怀孕，大部分都面临着失业或被解雇，更谈不上生育保险。

就养老保险而言，只有在效益较好的外资或大型国企就业，且工龄较长的农民工能够享有。另一方面，农民工缺乏社会养老保险的意识。大部分农民工对于用人单位和自身参保持无所谓的态度，其理由主要有：缴纳保险费减少了即期现金收入；对保险的不信任，担心将来社会保险没有“保险”；怕失去工作机会而不敢向用人单位争取社会保障权利等。另一方面，企业由于急功近利，而采取种种手段不为农民工办理社会保险。

从整体上讲，只有很小部分农民工非均衡地享有部分水平很低的社会保险，而不是完全意义上的社会保障。

影响因素——

经济因素。社会保障是社会经济发展的产物，社会经济的发展必然会对社会保障项目产生新的要求。我国有约七成的农村人口，其中近15%是往返于城市工作地点和农村之间的钟摆式流动的农民工。农民工无暇兼顾农村土地的耕作，即使把土地转包于他人，微薄的租金收入也无力支撑该群体的社会保障账户的个人部分的筹集。在城市，主要从事劳动密集型行业或诸如餐饮类的服务业，经济收入也不稳定。农民工就业与收入的不稳定和低支付能力使之在权责利对等的社会保障原则下有可能失去参保的“资格”。

土地因素。国家没有给予农民工(或农民)与城市职工相同的社会保障待遇，原因在于国家认为给予了农民土地承包权，土地作为生产要素之一，利用其的产出能力以及土地流转承包价值能够给予农民生存保障。但是在目前条件下，土地是不具备社会保障功能的，土地产出的“负收益”以及土地流转的困难决定土地保障不具有风险机制，更没有互助互济功能。

观念因素。农村的乡土文化重视血缘、亲缘关系，农民依靠亲友的相互扶助承担社会风险。而不会过分信赖现代保障制度的风险分散承担功能，导致其社会“贴现率”高，注重眼前的利益得失。

制度因素。社会保障作为一种国民收入的再分配形式需要制度化、法制化。我国现行针对农民工社会保障的制度尚有不足，国家立法少，地方立法多。地方立法之间又相互冲突、各地的险种设置、缴费主体、缴费比例、享受方式以及享受标准都不尽一致，因而纵向不贯通、横向不协调。农民工参保后因就业地点、工作关系经常变动，参保后又断保，缴费人数不稳定，这样无法满足农民工在各地流动的需求。

政策建议——

建立农民工社会保障是一项庞大而复杂的系统工程，涉及面广，难度大，在构建过程中要有周详的对策，应根据农民工的实际情况，从其迫切需要解决的基本生活保障入手，走“渐进式”发展的路子。

第一，建立多层次的农民工社会保障制度。农民工数量庞大，流动性极强，不能进行有效的统一管理,建立统一的农民工社会保障制度显然不合适。应该根据农民工的实际情况建立分层次的农民工社会保障制度。各层次社会保障应建立项目齐全的社会保障内容，包括医疗、工伤、失业、养老等项目。农民工社会保障是一种基本保障，为了满足某些农民工基本保障之外的保障需要，可建立商业性保障作为辅助保障。

第二，建立农民工社会保障制度需要一系列配套改革。农民工社会保障制度的构建需要扫除相关阻碍因素，改革一系列相关制度和政策。一是改革户籍制度，放松对户口的管制，逐步改革为凭居民身份证可自由落户的政策。二是改革劳动力用工制度。我国劳动力市场不完善，对不同的劳动力有不同的态度，如对待农民工就有歧视，表现在工资收入上的歧视、工作分工上的歧视、子女入学上的歧视等。三是改革土地制度。为了提高农村生产力，释放农村剩余劳动力，可适当改革与完善家庭联产承包责任制，让分散的土地集中起来进行规模化、机械化大生产。集中土地的可行办法是通过土地自由流动，扩大农户的土地权限。对撂荒的土地可允许以一定价格收归政府，再集中转包给集体生产的农业大户，然后把农民工所得费用转入其个人账户用做养老保险。四是改革计划生育政策。尽管我国的计划生育采用了严管政策并取得了成绩,但是在“多子多福”的旧观念下仍有大批农民想方设法多生，结果是“越生越穷”，造成这种恶性循环现象的原因之一就是农村社会保障不健全。五是各实际工作部门应加强对农民工合法权益的监管工作。农民工属于社会弱势群体，依靠自身力量难以彻底维护合法权益。各部门就应该尽力维护农民工在工资、住房、工作条件等各方面的合法权益。

第三，扩大基金来源渠道,设立个人账户并保值增值。农民工社会保障资金来源靠国家财政支出是不现实的，我国财政支出面临诸多困难，而农民工社会保障制度又不能因国家财政紧张而放弃构建，这就要求农民工自己筹资建立，建立以个人资金为主，国家财政为辅的社会保障制度，充分发挥农民工自己的保障能力。

第四，加强农村社会保障体系的制度建设。一方面要建立全国统一、权威的农民工社会保障管理机构，成立有财政、人事、民政、劳动等部门共同参与的农村社会保障委员会，负责制定农村社会保障规划、收费标准、支付标准、实施办法，监督检查农村社会保障基金的征收、管理、经营和使用情况，策划保障基金的保值、增值。在此基础上，将有关机构撤销合并，组建社会保障管理局，专门负责按社会保障委员会规定的制度、标准收缴和支付农民工社会保障基金。社会保障委员会有权检查、监督农民工及农村社会保障工作，但不能运用支配基金的使用，以保障基金的安全和高效。另一方面要加强农村社会保障制度的立法工作，尽快制定社会保障法。

第五，架构政府和农民工的互动平台。可采取会员制，把愿意加入的农民工组织起来，成立合作社性质的非政府组织，宣传政府关于农民工的社会保障政策，向政府反映农民工的生活及保障政策在农民工群体中的具体进展情况，成为联系政府与农民工的一个纽带。同时它还可以为农民工提供劳动机会、就业咨询，出面联系业务，代为办理社会保障、维护权益等事宜。充分发挥以合作经济组织为代表的非政府组织在为农民工提供社会保障方面所具有的一些独特优势,使农民工靠自己的组织维护自身权益。在农民工社会保障尚未纳入城镇社会保障体系之前，由合作经济组织发挥缓冲和替代作用，以减轻政府的社会保障压力。

（作者单位：山西财经大学财政金融学院）