文/国鲁来

农民专业合作社的依法规范和制度创新

文/国鲁来

世界各国合作社的两种模式

第一种：以欧洲为代表的“市场合作社”。

欧洲合作社大都产生于19世纪中叶，受当时合作社先驱的思想影响深刻，虽然目前这些国家的经济社会状况已经发生了很大变化，社员的经济社会地位也有了明显提高，但是合作社的基本理念、基本原则和基本制度并未发生根本改变，有所变动的只是为适应“二战”后市场经济的快速发展而作出的一些制度调整，因此被称之为“市场合作社”。

第二种：以北美（主要是美国）为代表的“新一代合作社”。

北美的“新一代合作社”产生于市场经济高度发展和市场竞争日趋激烈的20世纪80—90年代，由于经济、社会和社员的个人条件都发生了很大变化，因此，其组织制度安排也更多地体现了大户农民的利益诉求。这是导致发生新一代合作社的制度创新的基本动因。

近年来，我国从中央到地方各级政府和行政机关陆续出台了很多支持和鼓励农民专业合作社创建发展的政策措施，2007年7月1日《农民专业合作社法》的颁布实施更是一座里程碑。我们之所以大力支持专业合作社发展，在于它不同于我国现有的其他以营利为目标的经济组织形式，它所独有的组织制度安排，具有帮扶社会弱势群体、有效保护和增进农民利益的作用。可是，在实践中却出现了很多专业合作社民主治理有名无实的情况，如果不能依法建立规范的组织制度，实行民主治理，有效保护组织成员的民主权利和经济利益，那么也就失去了当前我国大力发展专业合作社的意义。

为何与制度安排相违

从我国《农民专业合作社法》的规定来看，农民专业合作社的制度安排更多地是与欧洲的市场合作社相近。然而，近年来的实践表明，我国的许多农民专业合作社已经不同程度地呈现出北美新一代合作社的某些特点，与法定的制度安排或多或少地存在差异，其中最为突出的就是大户社员（包括法人社员）在合作社中占有相当分量的股份，因此组织也程度不同地为其所控制，法律赋予社员的民主权利往往受到侵犯，从而影响社员自身利益的更好实现。造成这个问题的原因是多方面的，归纳起来主要有以下几点：

第一，一些农民（尤其是欠发达地区的农民）的文化水平较低，缺乏经营管理知识和市场营销知识。虽然合作社的组织制度规定社员有权参与社内重大事务的决策，但是，如果他们不能了解其中的深刻含义，也就不能对此有足够的重视。或者是，虽然社员对合作社的制度安排有所了解，但因知识所限，看不懂账本，或不能理解某一决策的意义和效果等等，自然也不能有效参与合作社治理。

第二，不少农民专业合作社都是大户牵头组建，这些人社会影响力较大，又有成功经历，普通社员自然不敢与之比肩。而且大户社员一般都入股较多，所承担的经营风险也较大，当然也希望能对组织有所控制，保护自己的利益。

第三，一些地方政府从政绩考虑，不仅追求农民专业合作社的数量，更追求质量，也就是资金雄厚、效益好、覆盖面广等等，以制造拿得出手的好典型。这也导致了大户以大量股金入社，从而控制合作社的情况发生。

依法规范的构想

针对上述情况，有必要采取有效措施，为农民专业合作社的规范发展创造条件。

首先是提高社员对于合作社的认知水平和在此基础上的参与能力。在此，宣传教育非常必要，要让社员充分了解自己的权利、义务和利益之所在。

其次是社员对合作社事务的参与，至少在目前，需要重视的应该是过程，而不是结果。要让普通社员对大户社员的经营管理方案提出更好的建议，通常都很难，但是，即使已知既定方案必得实施，法定程序也应严格履行，以培养社员的民主习惯和参与意识。

其三是合作社的发展应该是社员自己努力的结果。农民专业合作社的经济实力太弱，是目前存在的主要问题之一。目前，一些地方的公司加合作社，就是在合作社实力弱小的情况下实现产业化经营的一种办法。在此，农民不是以个体，而是以合作社的身份与公司打交道，可以更好地维护自己的利益。而且，随着合作社的成长壮大，也可以不断扩大业务范围，最终实现自己的产业化经营。

其四是建章立制和加大政府的督导力度。合作社的制度弱点之一，就是容易诱发管理者的败德行为，所以，比之其他的经济组织形式，政府主管部门和相关职能部门的监督管理更为必要，特别是在社员的监督能力明显不足的情况下就更是如此。在此，首先要做的就是建立必要的规章制度，明确政府主管部门和其他相关部门对于农民专业合作社规范发展的责任和义务，规定应具体、明晰、可操作，以便于政府工作人员执行，也便于农民理解和掌握。

重视农民的制度创新需求

在依法规范的同时，对于农民的制度创新需求，也应给予高度重视。

近年来，北美新一代合作社在很多方面吸纳了股份公司的制度安排，从而对合作社的传统制度有了较大突破，因此获得了更高的经济效率。传统色彩相对浓厚的欧洲市场合作社中，组织制度也在发生类似新一代合作社的变化。

例如，目前德国的奶业合作社就已经规定：要想成为社员并通过合作社来销售牛奶，奶牛饲养者就必须向合作社出资入股，成为社员。而入社股金的数量，也就是个人在合作社中占有多大股份，直接关系到自己可以向合作社交售牛奶的数量，入社股金越多，可向合作社交售的牛奶也越多。当然，这些都是德国乳品市场的发展状况和社员的经济、社会状况共同作用的结果，也是社员理性选择的结果。

无论是我国的农民专业合作社，还是新一代合作社，两种模式都有其存在的道理，问题只是要适应不同地方、不同组织和不同个人的实际，让农民根据自己的情况和需要来选择。例如农民中的弱势群体，个人能力有限，经济基础薄弱，更适合选择专业合作社的组织模式，以获得更多的社会公平，使自己摆脱困境；而经济实力较强、经营规模较大的农民，就可以选择新一代合作社的模式，使自己既可以获得更大的经济收益，又可以得到一定的社会公平；当然，如果有人既有较强的经济实力，又觉得在合作社中利益受损，就可以干独资、股份公司等营利企业，以尽可能多地拓展自身利益，这些都是合理选择。

当前我国农民专业合作社中较多发生的大户控股，以及组织的民主治理机制不同程度地遭到破坏等情况，是否与我们的专业合作社制度供给不足有直接关系，还不能武断地下结论。但是，一些社员（尤其是大户社员）的行为，已经显示出他们在客观上存在着对于类似新一代合作社的某些制度需求。在这种情况下，引导比杜绝好。所以，我们在依法实现农民专业合作社规范发展的同时，应该满足那些先富起来的农民的意愿，重视他们的制度需求，丰富合作社的制度供给，使他们根据自身能力和意愿自由选择。

总之，农民专业合作社既需要依法规范，也需要制度创新。依法对农民专业合作实施规范，就是要给广大的中小农户提供更好的发展机会和发展条件，而制度创新则更多地是顺应富裕农户的发展需求，从而使各层次农民各得其所，整体发展。

（本文原载于《农村经营管理》杂志）