杨群红

（中共河南省直机关党校，河南郑州450002）

加强社会组织建设促进社会组织发展

杨群红

（中共河南省直机关党校，河南郑州450002）

改革开放三十多年来，我国社会组织经历了曲折探索、成长壮大的过程。在这个过程中，我国社会组织建设取得了可喜的成就，但也存在对社会组织的认识不到位、社会组织管理制度不健全、体制不完善、配套服务政策滞后等问题。创新社会组织管理应提高认识，转变政府职能；建立健全社会组织管理制度；逐步完善社会组织的监管体系；对社会组织进行分类指导和服务。

社会组织；社会组织建设；社会组织管理

一、我国社会组织的兴起与发展

（一）我国社会组织的恢复发展时期

社会组织的恢复发展时期，是从1978年到1988年。这个时期由于我国实行了改革开放的政策，政治环境比较宽松，人民群众社会参与意识普遍增强，结社热情空前高涨，各类社会组织如雨后春笋迅速增长，主要表现为以下三个特点：

第一，中央领导对社会组织的恢复和发展高度重视和支持。1978年党的十一届三中全会重新确立了党的思想路线，各方面进行了拨乱反正、正本清源。在这种情况下，由邓小平等9位中央领导同志批示，恢复了一度在“文化大革命”期间中断业务的中国农学会等九家学术性团体，以此为契机，不同类型的社会组织相继恢复兴起、诞生和发展。

第二，社会组织发展迅速。由于中央领导对社会组织的重视和支持，社会组织如雨后春笋迅速发展。有些学者认为，这一时期我国社会组织在数量上几乎呈现爆炸式的巨大增长。其中各种学会包括社会科学、自然科学等各种研究会所占比例极大，各类协会也稳步增长，基金会则从无到有、从点到面、遍地开花，这一时期活跃于中华大地的各种社会组织有近一百万家。

第三，政府对社会组织进行直接管理。在社会组织中，有相当多数量的社团组织是靠政府领导，其机构设置、人员配备、活动方式、管理手段套用行政办法，有的套用行政级别，分别为部、局、处、科级社团，还配备相应级别的管理干部。

（二）我国社会组织的探索发展时期

社会组织的探索发展时期，是从1988年到1998年。这个时期是社会组织规范管理和新的发展高潮时期，主要表现为以下两个鲜明特点：

第一，建章立制，规范管理。20世纪80年代末我国社会组织发展进入逐步规范时期。党的十三大指出：“必须抓紧制定新闻出版、结社、集会、游行等法律，建立人民申诉制度，使宪法规定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权利和自由的行为”。党的十三大后，中央正式将结社立法的建议委托给民政部。为了规范社会组织管理，民政部成立了“结社法起草小组”，开始调查了解社会组织的情况，同时，征求有关部门和各类社会组织对结社立法的意见和要求，在此基础上，起草了《中华人民共和国结社法》。1988年国务院进行机构改革，进一步明确将社会组织管理的职能交给民政部并批准设立社团管理机构，专门对社团管理提供指导。1989年10月经国务院正式批准，颁布了《社会团体登记管理条例》。从此，确立了社会组织由社团业务主管部门审批，在民政部登记后，由业务主管部门对社会组织进行业务指导和日常管理的“双重管理体制”。

第二，社会组织得到快速发展。1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制的目标，这对各种类型的社会组织的发展起到了助推作用。据民政部门统计，这个期间不仅登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位的社会组织发展迅速，而且在社会生活的各领域、各层面都涌现出一大批未经登记注册或采取工商登记注册的各种社会组织，其中较为活跃的是环保领域、妇女儿童权益领域的组织。这些社会组织在不同领域发挥着重要的作用。

（三）我国社会组织的规范发展时期

我国社会组织的规范发展时期，是从1998年至今。这个时期我国政治、经济、社会的快速发展为社会组织的规范发展提供了重要条件，主要表现为以下四个特点：

第一，关于社会组织规范发展的法律、条例陆续出台。党的十六届三中、四中、五中、六中全会和党的十七大对社会组织的作用、培育、发展、监督、管理等问题都作了明确的规定，我国法制建设的逐步完善也为社会组织建设发挥了保驾护航的作用。1999年出台的《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》，2007年3月全国人大通过新的《企业所得税法》，对公益性捐赠进行了更加科学的规范和引导，调整了公益性捐赠税前扣除比例，并规定符合条件的非营利组织的收入为免税收入。

第二，对社会组织的称谓进行了规范。改革开放以来，社会组织的称谓五花八门，或称民间组织，或称社团组织，或称非营利组织，或称非政府组织等，党的十七大第一次将其称为“社会组织”，这是一个具有中国特色的新概念。

第三，对社会组织的管理更加规范。“十二五”规划纲要对社会组织的健康有序发展提出了目标要求，即重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织，推动行业协会、商会改革和发展，强化行业自律，发挥沟通企业与政府的作用。并且完善扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，扩大税收优惠种类和范围。

第四，对社会组织的监管体系更加完善。“十二五”规划纲要把这一监管体系概括为：“法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系”，并对这四个方面的监督提出了具体要求。关于法律监督，要求“健全法律法规，严格依法监管”；关于政府监督，要求“建立社会组织监督机制和管理信息平台，制定社会组织行为规范和活动准则，提高政府监管效力”；关于社会监督，提出“实行社会组织信息公开和评估制度，完善失信惩罚机制，强化社会监管”；关于自我监督，要求“引导社会组织完善内部治理结构，提高自律性”。

二、社会组织发展中存在的主要问题

（一）对社会组织的认识不到位

第一，对社会组织的定性不全面。有些人误认为社会组织具有“非政府性”，就是“与政府对抗”；还有人把“非政府组织”视为“非官方组织”，认为“非政府组织”是政府和官方以外的组织。

第二，对社会组织持轻视担心的观点。有些人认为，社会组织在中国社会政治生活中无足轻重，对经济社会的发展发挥不了多大作用，认为这种组织存在与否、发展与否都是无所谓的事。还有些人认为社会组织不正式、不可靠、不正统，担心社会组织发展成为体制外的异己力量，会对党和政府的权威带来挑战，成为社会不稳定的潜在因素，因此对社会组织的信任程度比较低。

第三，对社会组织抱有害怕敌视的态度。有些人认为，社会组织发展壮大起来会脱离政府的监管，影响政府的社会控制力。有些人害怕社会组织，认为社会组织总是跟政府不合作、不协调，甚至跟政府对着干、唱反调，因而对社会组织持敌视、排斥的态度。

（二）社会组织管理制度不健全

第一，登记注册门槛设置过高。1998年颁布的《社会团体登记管理条例》第十条规定，成立社团必须具备几个条件：有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；有规范的名称和相应的组织机构；有固定的住所；有与其业务活动相适应的专职工作人员；有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上的活动资金；有独立承担民事责任的能力。这些基本条件，对于城市及经济发达地区来说能够达到，但是对于经济不发达地区和一些农村地区显得标准过高。特别是要求有固定住所和一定的活动资金这一项，对于一些农村地区来说很难达到，这就迫使一些农村民间组织放弃在民政部门登记注册，要么转向工商部门注册登记成立经济组织，要么干脆不经任何政府部门批准而自行成立，“自己给自己立法”，成为“法外组织”。

第二，制度重叠与制度缺位同时并存。现行的社会组织登记管理机关与业务主管部门在对同一社会组织的监督管理职责设置上有重复现象，这是全国社会组织管理中共同存在的问题。制度重叠，是指管理职责有重复。如《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定的业务主管单位履行的监督管理职责有五项，《社会团体登记管理条例》规定的登记管理机关履行的监督管理职责有三项，二者相比较，其中有三项管理职责都是重叠的，这就造成了制度资源的浪费。管理制度缺位，是指管理制度不健全、不完善。例如对于农村民间金融组织、发展医疗合作组织、综合性发展合作组织等，目前都没有制定有效的、有针对性的管理制度和法律法规，使基层民政部门的管理“无法可依”、“无制度可遵循”。

（三）社会组织体制不完善

改革开放以来，我国对社会组织逐步形成了登记管理机关和业务主管单位双重负责的“双重管理体制”，这种管理体制在社会组织建设发展的初期发挥了重要作用。但是，随着市场经济的发展，社会管理创新的深入，双重管理体制在实践中也暴露出一些弊端。

第一，多头管理给管理对象带来了负担。依据“双重管理体制”的规定，每个社会组织必须同时有两个“婆婆”对其进行管理。由于社会组织业务活动领域的广泛性特点，必然导致业务主管部门的多元化、多样化，使业务主管部门变得形形色色，甚至出现政府和政府授权的“二政府”，使管理出现两个“婆婆”、三个“婆婆”甚至多个“婆婆”的现象。这种多头管理既增加了管理主体的任务，也增加了管理对象的负担。

第二，“双关卡许可”限制了社会组织的发展。在传统的双重管理体制下，一个社会组织要成为合法组织，一般必须经过两道“关卡”：一是业务主管部门的审查许可，二是登记管理部门的登记许可。两道“关卡”缺一不可。要顺利通过这两道“关卡”，需要付出较高的经济成本和时间成本，直接影响和制约了一些弱小社会组织的成长和发展。一般农村社会组织通过两道“关卡”的可能性很小，一些社会组织在“望而却步”中“流产”。

第三，“双重干预”削弱了一些社会组织的自治性。自治性是社会组织的本质特征之一。双重干预特别是一些业务主管单位的“合法不合理”的干预，大大限制和降低了一些社会组织的独立性和自治性，使一些社会组织成为业务主管单位的“附属物”。特别是一些党政领导担任领导职务的社会组织，大小事情都得向这些领导请示汇报，行政管理的烙印就会越来越深，社会组织的独立性就会越来越少。

第四，“双监督责任”导致对社会组织的监督出现责任分散和责任推卸现象。在双重管理体制下，登记管理机关和业务主管部门共同承担对社会组织的监管责任。在实际监督中，监督的力度不平衡，前者监管力量不足，后者由于在履行监管职责时不得收费而监管动力不足，使责任分担变成了责任分散、责任推卸。

（四）社会组织服务功能不强、角色功能不清，配套服务政策滞后

我国社会组织服务功能不强、角色功能不清主要表现在两个方面：第一，服务功能受到限制，发挥价值空间狭小。发达国家如美国医疗行业中50%以上的病床设在非营利医院，50%左右的大专院校、60%的社会福利机构都是非营利组织，社会组织提供的公共服务占到50%以上，形成了公办、民办事业共同发展的格局。而我国的医疗、教育、社会福利等事业，主要依靠国有事业单位提供，社会组织在这些领域发挥作用的空间很小。第二，角色功能不清，行政化色彩浓厚。我国现行的社会组织最明显的特点是“政社不分”，社会组织行政化色彩浓厚。据有关资料统计，全国性社团有1/3的领导由党政机关领导干部兼任，总人数达到3660人次。相当大的一部分社会组织，尤其是社会科学和自然科学的学会、研究会组织、慈善组织等与行政主管部门甚至是“一套人马，两块牌子”，社会组织管理、服务等方面都深深地打上了官方烙印。

我国社会组织配套服务政策滞后主要表现在三个方面：第一，财政支持缺乏制度化。目前，我国政府对社会组织经费投入不足，财政支持缺乏制度化已成为社会组织发展面临的最大困难。社会组织开展活动必须自筹经费，而且资金来源非常少，筹集经费和资金又受到许多条件的限制。由于经费缺乏，我国社会组织建设受到影响，发展不够充分，远远不如发达国家，甚至落后于其他发展中国家。第二，税收优惠政策不配套。我国社会组织的税收优惠政策，还没有形成比较统一的体系。其局限性表现在两个方面，一是优惠范围狭小、不平衡，全国只有72个基金会和社会团体获得了捐赠人税前扣除资格。二是税收优惠有限，仅限于所得税优惠，致使对社会组织的社会捐赠数额增加较慢。第三，法制建设滞后。党的十一届三中全会以来，有关规范社会组织建设的法律、法规只有“登记条例”、“捐赠法”等少数几个，最基本的社会组织促进法、行业协会法、公共服务组织法以及有关规范社会组织的行为、机构、治理和管理体制方面的法律法规都没有出台，使得社会组织工作范围、职责不明晰，权威性不足。

三、促进社会组织发展的对策建议

（一）提高认识，转变政府职能

党的各级干部要把思想认识统一到党中央关于加强社会组织建设的部署上来，牢固树立支持推进社会组织建设的观念，加快政府职能转变，通过深化行政体制改革，实现从全能政府向“小政府、大社会”管理格局的转变，将政府不该管、管不好、管不了的事交由社会组织、市场等承担，改变政府统揽和包办社会事业的传统做法，逐步将微观的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区的公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给各类社会组织承担，充分发挥社会组织在这些领域的功能和作用。

（二）建立健全社会组织管理制度

第一，既要严格登记管理，又要具体情况具体分析。根据社会组织的不同功能和性质要采取不同的登记管理措施。对于社会服务功能较强的社会组织，如各种专业经济协会等社会组织，由民政部门优先直接登记管理。对于社科类、涉外类、联谊类的社会组织，一时难以取消“双重管理”体制，仍然按老办法管理，但要严格把好准入关，严加登记管理。对于城市和农村社区基层社会组织，条件成熟者，可到民政部门直接登记，对于暂时不符合条件者，可先在街道、乡镇进行备案，待条件成熟后再进行登记。

第二，创新准入制度，降低注册登记标准。对于社区自发的公益性社会组织，要开辟注册登记绿色通道，适当降低登记注册条件和注册资金数额，还要进一步加强对“黑户口”社会组织的引导和登记管理，使之尽快成为合法社团。

（三）逐步完善社会组织的监管体系

按照“十二五”规划的要求，对社会组织要建立法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监督体系。一要完善法律监督，健全法律法规，对社会组织各个方面严格依法管理，实现社会组织建设法制化。二要加强政府监督，政府要加强对社会组织思想等方面的教育管理，制订社会组织行为规范和活动准则，提高政府监管效能。三要发挥社会监督作用，实行社会组织信息公开和评估制度，完善失信惩罚机制，强化社会监管。四要搞好社会组织自我监督，引导社会组织完善内部治理机构，提高自身素质，提升社会组织自我监督的自觉性和科学性。

（四）对社会组织进行分类指导和服务

第一，优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织。按照国家“十二五”规划的要求，要重点培育和优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织。在重点培育的同时，还要注重对这四类社会组织进行分类指导：一是对于经济类社会组织，要从“政社分开”方面突破，以增强其独立性、代表性和权威性为动力，把着力点放在提升其“服务企业、规范行业、发展产业”的能力上。二是对于慈善事业类社会组织，要从规范募捐行为方面突破，以创新慈善品牌、创新募捐形式为动力，把着力点放在探索资金募捐和项目运作，提高社会慈善资源的综合效益上。三是对于公共服务类社会组织，要从坚持公益服务宗旨方面突破，把着力点放在提升专业化、多元化服务能力上。四是对于城乡社区社会组织，要抓紧服务站和志愿者协会建设，完善村规民约，提倡居民创立具有公益性、服务性的社区社会组织，让这些组织在社会救助、社会服务及经济发展中发挥作用。

第二，针对处于不同发展阶段的社会组织，给予不同的支持和服务。对于成熟时期的社会组织，应通过公益创新和公益招标的途径，引导社会资金和项目参与进来，为社会组织开通获取经济资源和发挥作用的渠道，加强社会组织建设，提升社会组织的创新力和市场竞争力。对于需要长期发展的社会组织，应通过规范化建设，完善治理结构，建立健全选举、管理、决策、财务、诚信自律、信息公开等六项制度。对于具有创新精神和发展潜力的社会组织，政府应通过为其提供办公场所和设备、注册协助等重点服务，调动它们服务社会的主动性和积极性。

第三，拓宽社会组织利益诉求渠道，并对其加大经费支持力度。要拓宽社会组织的社情民意表达渠道，扩大社会组织的民主参与权利，逐步在党代会、人代会中增加社会组织的代表和比例，在政协中增加社会组织委员的比例，鼓励他们参政议政，采取听证会等形式，认真听取社会组织的意见和建议。要加快社会组织健康有序发展，政府还必须对其给以经费上的大力支持。一是财政支持，包括财政补贴、贷款贴息、融资支持等方式；二是落实税收优惠政策，通过税收优惠鼓励社会组织参与慈善公益事业。

C916

A

1009-1203（2011）04-0061-04

2011-05-27

杨群红（1963-），女，河南洛阳人，中共河南省直机关党校科研室副教授。

责任编辑 梁华林