冉富强

（河南财经政法大学法学院，河南郑州450002）

我国现行《预算法》原则上禁止地方政府举债。然而，近年来，一些地方政府为发展地方经济，纷纷通过设立融资平台公司规避《预算法》举债禁令，从而为地方政府筹措巨额建设资金。2009年以前，中央政府发行“曲线债”，即先由中央政府发行国债，然后再转贷给地方政府使用。为应对国际金融危机，2009年和2010年，国务院授权财政部代理一些省级政府发行“地方公债”，从而使地方公债由“地下活动”正式转为“地上制度建设”层面。于是，如何在制度上构建中国特色的地方公债法律制度成为学界、实务界共同关注和研究的课题。美国是联邦制国家，相对于联邦政府来说，州和地方政府都属于“地方政府”。美国州和地方政府直接举债已有100多年历史。为防范债务危机，各州也在宪法层面对州和地方政府公债发行实施多方面的控制。也许，美国州宪法公债控制的经验教训能为我们构建地方政府举债权和有效规制地方公债提供有益借鉴。

一、美国州宪法公债控制方式

1825年，Erie运河通航所带来的巨大经济效益促使美国各州在随后的二十年里掀起了历史上第一轮收费公路、运河和铁路的建设高潮。受州际激烈竞争的影响，出现了州政府支持的基础设施建设浪费、重复建设和盲目建设等严重问题。随后，1837年的经济大恐慌使美国经济骤然紧缩，此前各州利用举债投资的许多基础设施不能产生预期收益。于是，各州面临严重的债务危机，有9个州不能支付公债利息。阿肯色、佛罗里达、密歇根和明尼苏达等4个州拒付全部或部分债务。国外的投资者，无论是公共或私人投资企业，几乎在19世纪40年代全部撤离美国。

为防止债务危机的再次发生，许多州开始修改宪法，对政府发行“全信誉和信用公债”实施限制。“所谓全信誉和信用公债就是政府应无条件开征任何必要税收以偿付本息的公债。这种公债又称为一般责任公债或担保公债”。1尽管各州宪法在公债控制方式上各具特色，但在对一般责任公债的控制上基本无出以下几种模式：一是，发行一般责任公债必须举行全民公决；二是，所有担保公债（一般责任公债）的发行须获得州立法机关的绝对多数（从3/4到3/5不等）支持；三是，禁止发行担保公债超过税收、政府支出、政府评估的财产价值或者其他收入的一定比例；四是，绝对禁止发行一般责任公债。

截止上世纪90年代初，美国只有5个州宪法没有全信誉与信用公债的控制。马里兰州宪法虽然没有全信誉与信用公债限额的内容，但其宪法规定公债期限不能超过15年。康涅狄格州虽然没有公债宪法规定，但有成文法对长期担保公债的控制。对全信誉与信用公债控制的通常方式是规定政府发债要进行全民公决。目前，美国有21个州宪法采取这种控制方式。尽管有些州宪法要求发行任何数额的公债都要举行全民公决，但绝大多数州宪法都规定只有超过一定数额的担保公债才举行全民公决。一般来说，这个数额从5万美元到2百万美元不等。这个规定也适用于短期公债和临时财政赤字。

美国有12个州宪法规定只有立法机关绝对多数同意，才能发行担保公债。另有15个州宪法禁止发行超过一定数额的担保公债（一般都把其与一般财政收入或评估总财产价值的固定比例挂钩）。比如，伊利诺伊州宪法第9条第9款第3项规定：“凡在一个财政年度征税之前举借的债务，其数额不得超过当年本州财政拨款数额的5％。此类债务的本息须从当年的税收清偿。”该款第4项对紧急状态和税收失败作出了特别规定：“因紧急事态或税收失败而引发财政赤字时，本州依照法律可发行的公债数额不得超过本州当年财政年度拨款总额的25％。法律须规定由此引发的债务须自借债之日起一年内偿清。”

美国有9个州绝对禁止发行任何担保公债。例如，亚拉巴马州宪法就有这样的规定，如果州政府要发行担保公债，必须通过宪法修正案或者采用规避宪法的方式。2这些绝对禁止担保公债发行的州一般都允许发行少量公债以弥补临时财政赤字，并许可基于特殊目的发行全信誉和信用公债，比如抵御外敌入侵或镇压暴乱等。3但也有一些州宪法明确规定，禁止州和地方政府通过借款来弥补经常性年度预算赤字。比如威斯康星州宪法第8条第5款规定：“立法机关规定的本州年度税收额度，应足以抵消本州年度预算所估算的支出额度。若年度支出超过岁入时，立法机关应规定在下一年度开辟新的税收资源，征收足以弥补本年度支出缺额和支付下一年度预算支出的税收。”

除了对以一般财政收入为担保的一般责任公债进行限制以外，一些州宪法对以公债项目自身收入为偿债来源的“收入公债”也给予一定的宪法控制，尽管它不是以政府公共财政信用为支撑，而是通过公债项目所收取的使用费、通行费、租金等来偿还公债本息。有十多个州宪法对一定种类的收入公债实施控制。其中有几个州宪法规定政府发行所有收入公债都必须经过全民公决，其余的州宪法或者绝对禁止发行收入公债，或者把收入公债限制在特定目的或一定的数额范围之内（经常把该数额维系在特定财产或税收的一定比例之上）。4

另外，在公债用途上，州宪法还规定政府举债只能用于公共目的。只有为了公共目的才能以政府的信用举债，禁止政府直接投资商业公司。这些规定开始只适用于州政府。州立法机关为了规避宪法的规定，便授权地方政府资助私人公司。随着新一轮的浪费、重复建设和经济危机，在19世纪后期，许多州再次修改宪法，把公共目的条款和资助限制又扩大到地方政府。5截止2003年，美国已有46个州宪法有公债用于公共目的的限制。它们所表达的意思是要限制州和地方政府为私人企业提供资金支持。其中纽约州宪法的规定最为典型。它规定：“州的资金不能给予、贷予或者资助任何私人公司、协会和私人事业单位；任何县、市、城镇、村庄和学区都不能给予、贷予或资助资金或财产给个人、私人公司、协会或私人事业。”许多州宪法除了有公共目的的一般性规定之外，还有一些具体的限制规定。6

二、美国州宪法公债控制的实效

在西方自由资本主义时期，国家处于“守夜人”地位，国家提供公共产品的范围也仅限于诺齐克所说的“最弱意义的国家”——基本公共秩序范围之内。7西方资本主义周期性经济危机的反复出现以后，凯恩斯主义开始盛行。它主张国家应主动干涉社会经济事务，以扩大需求，增加就业，刺激经济复苏。于是，人们对公共产品和公共服务的需求大幅提高，公共资金的需求也急剧攀升。

由于单纯依靠征税不能满足巨额资金需求，政府举债不再被视为一种必要之“恶”。正如哈贝马斯所说：“通货膨胀和公共财政的持续危机，取代了原来的危机循环，使之在时间上分散开来，并减少了社会后果。”8凯恩斯主义盛行以前，各州也曾经采取迂回方式，通过设立公共机构，并由公共机构举债来避开州宪法对政府直接举债的控制。但公共机构的大量出现则是20世纪20年代以后的政治、经济和法律现象。当时兴办公共事业成为“新政”的一项主要政策，联邦政府鼓励当地公共事业机构为公众住房和其他项目筹款。9

这些公共机构都是依据立法机构法令，或者是为了执行立法机构的法令而成立的。在州政府层次上往往是由州立法机构的特别法案授权设立的。10这些公共机构之所以能绕过州宪法对一般责任公债的限制，是因为它的偿债来源不是一般财政收入，而是以特定收入作为偿还本息来源。这就可以避免州宪法对全信誉和信用公债所施加的实体限制和公民表决程序。如果州宪法对收入公债也有一定限制，州和地方政府也可以通过设立公共机构并委托公共机构融资、建设相应的基础设施，然后再出租给政府使用，政府则通过支付租金来获取持续使用权。在司法审查方面，州司法审查机关的宪法解释把这些无担保公债或收入公债排除在州宪法的限制之外。11从美国州或地方政府的宪法规避实践来看，政府通过公共机构举债主要有如下几种方式。

1.特别区域

为规避州宪法对公债的限制，当一个城市用完宪法所规定的公债最高限额之后，新的建设项目可以通过增设一个新的政府组成单位来获得资助，例如增设一个特别公园区域、供水区域或排水区域等。虽然这个区域与市政府具有更多的共性，但这个特殊区域变成了一个分离的合作方，它的债务就与市政府剥离。尽管这些地区拥有许多与市政府一样的特性，比如征税权，但无论如何，宪法对公债的限制通常不再适用于该特区。即使这个特区也有公债限制，但当一个地区重叠于一个市政当局时，这个地区的公债限额将会倍增。12

2.特别基金

特别基金理论适用于地方政府的公债项目，例如修路之后，政府通过向受益的临街土地征收部分土地增值款来偿还借款，这至少在理论上被认为是由一项特殊基金来偿付的。法院后来把这种例外扩展到依靠公债收入资助的公共事业及能够从使用者获得收入的公债项目。法院认为政府只是作为一个单纯的代理机构来筹款并供这些机构使用，资产所有者和公共项目的使用者才是真正的债务人。13

随着时间的推移，特别基金理论已经大大超过了其当初单独依靠公债项目收费偿还公债本息的范围。州法院发现，利用公债建设的高速公路通过征收燃油税和收取汽车使用费来偿还本息，也不应属于宪法控制公债的范围。这个推理建立在如下基础之上：新的高速公路建设将产生新的汽车使用、新的燃油税和新的收费，偿还公债的成本不是来自普通纳税人。同样，如果用公债资金建设会议中心，其本息偿还来自对宾馆空间所征收的新税，它也不属于宪法控制的公债范围。其理论根据是会议中心将促进宾馆使用，产生新的必要宾馆税收，因此它并不威胁未来的纳税人。公债建设项目与收入偿还公债本息义务之间的联系变得比过去宽松了，这种联系是收入公债正当性的基础。14

特别基金理论所适用的公债范围其实就是以公债项目自身收入偿还公债本息的“收入公债”，“这种债券被一种具体的收入来源所支持。正如一些州司法机关或一些州宪法修正案所载明的那样，这些‘非担保’（non-guaranteed）或‘收入公债’（revenue bond）不属于宪法公债所控制的一般责任公债（general obl igation debt）”。15

3.尚未履行的合同（Executory cont ract）

如果缺乏特殊情势，特殊基金理论就不适用于公共机构租金。而其他能够使公共机构摆脱公债宪法控制的理论则不附加特别条件。例如，在威斯康星州，租金在普通法看来就不是债务；宾夕法尼亚州和印第安纳州允许将多年的尚未履行合同排除在公债限制之外。亚拉巴马州法院甚至将一年期尚未履行合同也排除在公债限制之外。该规避行为的具体操作模式为：首先，由政府成立具有独立法人实体性质的公共机构；其次，该公共机构以自己名义发行企业债券来筹措资金，并承担某公共服务职能工程项目的建设；最后待工程建成后再由政府与该公共机构签订定向长期租赁合约，公共机构则依靠政府支付的租金偿还公债本息。

这种规避方式的立论基础是政府未来支付的租金不属于公债范畴。威斯康星州法院就认为未来的租金按照普通法不属于公债。这个古老的先例被认为是普通法的一个神秘规则，它由Coke’s Litt leton（1794年）案确立后一直流传至今。虽然它曾经很受尊重，然而现在这个规则却存在一定问题。未来租金一旦到期就要偿付，这是所有未到期债务的共同特征。事实上，即使在lord Coke’s时代，这个规则也可能是一个薄弱的法律理由。无论如何，它绝对不符合现代的法律理念。16

事实上，“尚未履行租赁合同”与市场上真正的租赁合同存在根本区别。在绝大多数租赁契约中，各州与地方政府所支付的租金不是建立在租赁市场的价值基础上；相反，它们的租金是建立在这些私人或公共建设机构偿付债务本息的需求之上。只要政府所支付的租金是基于对这些事实的把握，且租金又来自立法机关的年度预算拨款，绝大多数州最高法院都会认为这个支付租金的义务不属于宪法意义上的“公债”。17

4.从属于拨款的债务

从属于财政拨款的债务出现在20世纪的最后几十年，它极大地扩张了规避宪法公债控制的方式。“从属于拨款的债务”也属于合同债务，是州和地方政府利用公债模式的进一步发展，政府可以通过这种方式获得自身所需的任何东西。更确切地说，一个公共机构、特别区域或者其他不属于宪法限制公债的实体发行一个债券，用这个债券为州或地方政府建设一个工程，然后开始与州或地方政府草拟一份合同，其中政府同意支付该机构每年的金额等于这些机构每年需要偿还债券本息的费用。只要州或地方政府支付给这个机构的款项属于每年的财政拨款，且对该财政拨款的其他要求都被放弃。许多受理此类案件的州法院都认为，这些州或地方政府满足上述机构偿付债务本息的合同义务不属于宪法规定的公债限制范围。18

这种规避宪法公债限制的方式现在已经日益普遍。根据2001年美国一个重要的公债利率评价机构Standard＆Poor’s的统计，这种公债发行方式已经至少在33个州普遍存在。一个最近的法院裁决透露，共有32个州法院支持某种形式的从属于拨款的债务。19

实际上，尽管这些法院支持“从属于拨款债务”不属于宪法控制公债的范围，但许多州最高法院都坦诚地认为，负有这些义务的州和地方政府都会尽力保证年度财政拨款。毕竟，如果年度财政拨款出现问题，就会对该州或地方政府的公债等级和公债利率产生极大的负面影响。在1998年Rider v.City of San Diego案中，加利福尼亚州最高法院自己承认：“我们并非对此交易的性质无知。”然而这些实践后果不足以引发州宪法控制公债的适用。20

由于存在上述多种规避州公债宪法的制度漏洞，尽管美国绝大多数州宪法都有关于公债控制的规定，但总体来说，公债宪法控制的实效并不理想。美国学者Bever ly S.Bunch通过实证研究发现，当州宪法既有一般责任公债的限制，又有收入公债的限制时，这些州就会存在大量的公共授权机构履行多种公共服务职能，这些公共机构发行的债券几乎都是州基础设施公债。由此看来，公债的宪法控制与政府运用公共机构举债之间有直接的因果关系。政府官员没有对使用公共机构的价值进行反思，而是热衷于规避宪法对公债的控制。21

华盛顿州立大学的David C.Nice教授指出：“尽管多数州想通过预算平衡原则或者宪法对公债进行限制，但严格的宪法限制对于控制以征税权为担保的一般责任债务有显著效果，而对于整体州政府的负债没有产生实质效果。公债宪法控制方式可能会影响公债发行具体方式的变化，其对各级政府公债总量不会产生实质影响。”22

美国各州宪法公债控制并没有产生预期的效果。学者Rechard Bri f faul t认为，许多州法院对公债宪法控制持消极态度有如下几个方面的原因：“第一，法院倾向于把财政限制理解为一般立法，而不是诸如言论自由、宗教自由、隐私权等基本权利；第二，一些州法院对因受财政限制的公共项目的目的表示非常同情；第三，在发行公债问题上，政府的新型项目不会对个体产生消极影响，个体受到影响的只是购买政府公债的公民，只要财政措施没有政府全信用担保，他们就不把它当作‘公债’，其对当下和未来纳税人所造成的影响则被忽视或认为无关紧要；最后，法院可能会受到执政者的政治价值取向的影响，并力图获取当代政治支持。”23

三、对我国的启示

（一）赋予地方举债权应以构建地方自主征税权和自主财力为制度环境

从美国州宪法公债控制方式来看，它们对以一般财政收入为担保的“一般责任公债”都施加严格控制，原因是这种债务以州和地方政府行使征税权特别是税收立法权为担保。为防止过度征税超过当地民众的承受能力，各州都非常关注一般责任公债的宪法控制。从实效来看，一般责任公债控制的效果也比较明显。由此看来，一般责任公债的举债权隶属于征税权，归属于地方自治权。24税权是一个权力体系。从税收法律允许的环节和过程划分，税权应由税收立法权、税收执法权、税收司法权和税法监督权四大部分组成。这里的征税权主要是指归属于地方自治权的税收立法权。收入公债以公债项目自身收入为偿债来源，一般情况下政府不承担直接财政责任，仅在项目失败时政府才承担补偿责任。由此，地方政府发行收入公债不以其拥有税收自主权为前提，但其至少也应有规范而稳定的财力保障。

总之，修改后的《预算法》赋予地方政府举债权应当以构建地方自主税权和规范转移支付为前提和基础。值得关注的是，已经公布的《预算法》草案已明确规定：“各级政府之间应当建立支出责任与财力保障相匹配的财政管理体制。”但这一原则性表述还需相关法律进一步细化。

首先，要修改《税收基本法》并赋予省级政府一定的税收立法权。这是一级政府发行一般责任公债的财政基础。美国是联邦制国家，在税收和举债方面，联邦宪法授予合众国国会的权力包括制订并征收国民税、关税、进口税和货物税以及以合众国的名义借贷等权力。联邦宪法第十修正案规定：“宪法既未委托给合众国，亦未禁止各州（使用）的权力，分别被保留给各州或人民。”在联邦政府征税和举债之外，州和地方政府仍然享有自己独立的征税权和举债权。关于地方自治权，有固有权说、承认说、制度保障说、人民主权说等多种学说。25在美国建国以前，各州和地方政府已有长期地方自治的历史，固有权说比较适合美国州和地方政府自治权运行历史，这也是美国在州宪法层面对公债实施控制的原因。

我国在1994年实行分税制改革以后，地方事权不断增加，财权却被严重削弱。26为缓解上述现状，同时也是为了配合《预算法》修改提出的“各级政府之间应当建立支出责任与财力保障相匹配的财政管理体制”，必须尽快建立中国特色的地方税法律体系和制度，特别是要尽早赋予省级政府适度的自主税收立法权。正如有学者所说：“在宪法层面赋予地方政府地方税费的立法权是完善我国分税制公共财政体制的基本走向和努力方向。”27多数学者认为，一些具有地方性特征的税种比较适合设置地方税，比如房产税、资源税、土地使用税等。28

其次，应通过《预算法》的修改构建科学规范的转移支付制度。收入公债虽然不以政府征税权为担保，但其发行主体毕竟是政府设立的公共机构。这些公共机构所落实的项目一般属于准公共产品，政府有责任给予财政资助并保证其正常运转。所以，收入公债与地方公共财政存在紧密联系。地方政府设立的公共机构发行收入公债，应当以地方政府拥有规范的转移支付制度为保障。否则，如果缺乏规范的转移支付制度，地方收入公债就会异化为“国债”。这次《预算法》修改草案对转移支付制度作了原则性规定：以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。要具体落实此项制度，仍需制定专门的《转移支付法》，以使预算法的原则性规定有更为完善的法制保障。

再次，要在宪法、法律层面科学地界定各级政府的事务管理权限，其中包括中央政府的专属事项、中央政府与地方政府的共管事项及地方政府的专属事项等。如果各级政府的事权没有严格界定，地方政府就很难抵御中央政府强制向地方政府下放事权但不赋予相应财权的行为，从而使地方公债法律制度的基石——“一级政府、一级财政责任”的原则难以兑现，最终导致“地方公债”异化为“准国债”。

最后，作为宪法性法律，《预算法》应明确授予地方政府举债权。我国是单一制国家，且缺乏长期地方自治的历史传统。美国地方自治权的固有权说不适合中国。相比之下，“承认说”比较适合我国国情。“根据这一理论，地方被纳入国家统治机关的环节之一，地方税权等地方自治权是国家的固有权力，而鉴于因地制宜之故将其某些事权交由地方行使”。29按照《立法法》第8条的规定，公债属于法律保留事项。没有宪法、法律授权，地方政府不能行使举债权。因此在预算法中应明确授予地方政府举债权。事实上，《预算法》修改起草小组于2009年起草的《预算法》（修改稿）已经把该项修改内容写入草案。

（二）《预算法》应对地方政府的举债主体、实体及程序实施全面控制

《预算法》修改在授予地方政府发行公债的同时，也应对地方公债的举债主体、实体及程序上作出全面限制，以实现赋权与控制的有机统一。根据美国州宪法公债控制的经验与教训，《预算法》修改应当重点关注以下几个方面的地方公债法律规制。

首先，《预算法》应当将地方公债的发行主体暂定为省级政府。地方公债以地方政府能独立承担财政责任为基础，如果地方政府缺乏自主税收立法权，就不能从根本上保证地方公债的“地方”属性。从目前我国税收立法权的配置现状来看，要赋予地方政府税收立法权，暂时仅会放权到省级政府。地方公债在我国是新鲜事物，中央和地方都缺乏管理经验，市场发育又不成熟，如果过度授权可能会出现失控局面。因此，笔者建议，此次《预算法》修改应当把地方公债的发行权限定在省级政府的层次。当然，如果计划单列市拥有一定税收自主权，也可以授予其发行一定额度的市政建设公债。事实上，我国2009年地方公债的发行主体就是省、自治区、直辖市和计划单列市。

其次，《预算法》修改应当明确授权地方政府只能发行建设公债，其中包括以一般财政收入为担保的一般责任公债和以项目自身收入为偿债来源的收入公债。地方政府没有外交、国防、宏观调控等事务管理权限，因此《预算法》应明确禁止地方政府发行公债用于地方日常支出。目前，我国地方政府设立的融资平台大致可分为三种类型，即为地方政府解决日常开支、以地方政府一般财政收入为担保的建设公债及以项目收入为偿债来源的建设公债。如果《预算法》对上述三种公债予以全面界定和规制，地方融资平台法律规制的基本框架也就基本形成了。

再次，《预算法》修改应当对各种地方公债的债务上限作出明确限定。美国州宪法公债控制的实效告诉我们，一般责任公债、收入公债均应有上限指标，否则很难达到公债总量控制的实效和目标，而且一般责任公债上限的控制方式要更加严格。反过来说，收入公债的限额一般要大于一般责任公债的限额。除此以外，笔者认为，我国地方债务的上限还应包括两个方面的内容。其一，债务上限应当与地方财政收入或某项财产的价值挂钩，其终极价值追求是债务上限应当与当地经济发展相适应，避免出现偿债风险。比如伊利诺伊州宪法第9条第9款第3项规定：“凡在一个财政年度征税之前举借的债务，其数额不得超过当年本州财政拨款数额的5％。此类债务的本息须从当年的税收清偿。”其二，地方债务占全国债务的上限比例也应明确限定。由于涉及主权信用安全问题，地方公债的总体比例应当低于中央政府，美国州和地方政府的债务占各级政府总债务的比例近年来一般在20％左右。而同期州和地方政府财政支出占各级政府总支出的比例一般达45％。日本地方债占全部公债的比例更低。30笔者建议在充分考量中国国情的基础上，《预算法》对地方公债的几个上限分别作出适度规定。

再其次，《预算法》修改应对地方公债的用途作出明确规定。其一，应明确限定地方公债只能用于公益目的，不能用于商业目的。在当下中国，特别应当强调地方政府不能发行地方公债用于以营利为目的的私法人——国有公司。其二，要明确限定地方公债项目应当符合代际公平原则，即成本担当与收益享受必须具有时空上的一致性。举债权是征税权的适度延伸和理性拓展。利用“税收平滑”原理将大型公共基础设施的建设成本在相邻的几代人之间合理分摊，是建设公债存在的正当性基础，它以相邻几代人都能分享公共设施的利益为理据。否则就是纯粹透支后代的行为，缺乏实质正当性。建设资金缺乏，应当首先拷问税收规模是否适度，税收结构是否合理，中央与地方事权、财权及财力配置是否科学，而不是径直选择发行地方公债。只有上述三者均合理或基本合理的前提下，符合“税收平滑”原理的建设公债才具有正当性。为防止开放地方公债反而放纵或遗漏税收法治改革，建议《预算法》规定地方建设公债必须符合代际公正原则，以此作为地方建设公债正当性的底线。否则就会出现美国州和地方政府利用“尚未履行的合同”、“从属于拨款的债务”等理论规避法制禁令的无序局面。

最后，《预算法》应明确规定地方公债的发行程序。地方政府发行公债，要经过同级人大审议批准。我国曾有学者主张：“在地方政府存在‘软约束’的体制下，赋予地方政府‘发债权’有可能被滥用。”31这种说法有一定道理。我国地方人大确实存在对地方行政机关监督制约不足的问题。但人大对行政机关的制约不足不仅出现在地方政府层面，这种情况在中央层面也同样存在。它不能成为阻碍地方公债制度推行的理由，关键是如何消解这一现象。作为单一制国家，地方公债发行应由中央政府审批。在中央政府审批程序的制约下，地方人大“软约束”会受到一定遏制。

在具体审批程序上，根据国务院《关于发行2009地方政府债券有关问题的通知》以及财政部《财政部代理发行2009地方政府债券发行兑付办法》、《关于做好报送2009年地方政府债券发行计划建议有关工作的通知》的相关规定，我国2009年地方公债的发行程序是：地方政府向财政部提出申请；国务院对其申请进行审查；国务院批准发行规模后，再报请同级权力机关审批；在国务院批准的规模内向财政部报送地方债券的发行计划；地方政府与财政部商定具体发行数额、时间等。有学者认为，这种程序控制从宏观调控以及控制财政风险的角度来说，确属必要，但也存在程序繁琐、诱发寻租行为等问题，并指出地方公债发行规模的制定权应当明确规定属于地方政府。32

这位学者的观点有一定道理，中央政府对地方公债的审批程序确实不能太繁琐，否则就有侵犯地方自主权的嫌疑。但作为单一制国家，保留中央政府对地方公债的审批权也是必要的。笔者认为，在中央政府的审批程序上，一般责任公债和收入公债应当分别规定。由于一般责任公债与地方政府的无限征税权紧密相连，中央政府应当对其实施更加严格的控制，其审批程序也应更加严格。因此一般责任公债的发行数额、时间、用途等基本要素都应接受中央政府的实质审查。相反，中央政府对收入公债的审查应当相对宽松。收入公债的具体发行数额、时间、用途等都由地方政府或地方权力机关决定，中央政府仅仅控制其总额上限及用途。

（三）所有公共机构举债都应纳入公共预算管理

“所有的政府收入和支出都应当纳入预算”。这是这次《预算法》修改草案的一大亮点，同时也为有效规范和治理地方融资平台提供了法制保障。它意味着修改后的《预算法》实施以后，政府预算外收支将成为历史。具体来说，政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算等四个部分将全部包含在各级政府预算中，各级政府、行政部门和单位必须将收入全部列入预算，并明确公共预算收支的范围。笔者认为，包括地方融资平台公司在内的所有地方公共部门都应纳入公共预算管理，所有公共机构举债都应纳入公共债务管理。之所以如此规定，有如下几个方面的理由。

首先，由于政府要为融资平台承担最终或补充财政责任，其举债是政府性债务。政府性债务一旦出现信任危机，政府必然要动用公共财政扶持。所以，从政府与政府公共机构的紧密关系来说，公共机构举债也要纳入公共预算管理。

其次，公共机构举债纳入公共预算是维护国家信用健康的有效保证。如果公共机构举债淡出宪法、法律和公共预算视野，将很难保证国家信用体系的健全。一旦个别地方融资平台出现债务危机，很快就会波及全国，甚至全球。迪拜债务危机和希腊债务危机对欧洲和主权信用的冲击就是例证。

再次，公共机构举债纳入预算管理，可以避免执政当局对民主控制预算的规避，避免政治家“暗箱操作”满足个别利益集团的利益诉求。美国自从1975年以来，预算外机构（Of f-Budget enterprises）的举债与选民投票表决发行的公债相比，前者比后者的数量大，且增长速度也更明显，一些项目有资助私人利益的重大嫌疑。33地方公共机构纳入地方公共预算管理，有利于地方人大和社会对包括地方融资平台在内的地方公共机构的监督和制约。

最后，公共机构或融资平台纳入预算管理，可以大大节省融资成本。国债是“金边债券”，地方公债是“银边债券”，它们的信誉均高于一般债券，且利率较低。将地方公共机构举债纳入预算管理，虽然它在一定程度上限制了其融资行为，却可以大大降低其举债成本，提高举债效率，这一点在中国更加突出。当前我国地方融资平台的举债基本上全是金融机构的贷款，如果将其划入一般责任公债或收入公债并纳入公共预算，赋予其从社会直接融资的能力，就会大大降低公共机构举债利率，提高举债效率，降低公共机构运行成本。比如，如果高速公路公司由向金融机构贷款变为公开向社会融资，无疑会大大降低高速公路建设成本和通行费标准。

注：

1 C.Rober t Mor ris,Jr:Evading Debt Limitation with Publ ic Bui lding Authorities:The Cost ly Subversion of State Constitutions,The Yale Law Journal,Vol,68,No.2（Dec.,1958）,pp.234—268．

2为满足州政府的资金需求，从1901年到20世纪90年代，亚拉巴马州已经通过43个宪法修正案授予州政府发行特定项目和数额的公债。See Richard Brif faul t:The disfavored constitution:state fiscal limits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

3 D.Roderick Kiewiet and Kristin Szakaly:Constitutional Limitation on Bor rowing:An Analysis of States Bonded Insebtedness,Journal of Law,Economics,＆Organization,Vol.12,No.1（Apr., 1996）,pp.62-97.

4 Bever ly S.Bunch:The Ef fect of Constitutional Debt Limits on State Government’Use of Public Authorities,Publ ic Choice,Vol.68,No.1/3（Jan.,1991）,pp.57-69．

5 Richard Bri f faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

6 Richard Bri f faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

7诺齐克所谓“最弱意义上的国家”就是一种管事最少的国家，最低限度的国家，国家意义最弱但又还是国家的国家，除了保护功能之外无其他功能的国家，古典自由所谓“守夜人”式的国家。参见[美]诺齐克：《无政府、国家与乌托邦》，何怀宏译，中国社会科学出版社1991年版，第4页。

8[德]哈贝马斯：《合法性危机》，刘北成、曹卫东译，上海世纪出版集团2009年版，第68页。

9 C.Rober t Mor ris,Jr:Evading Debt Limitation with Publ ic Bui lding Authorities:The Cost ly Subversion of State Constitutions,The Yale Law Journal,Vol,68,No.2（Dec.,1958）,pp.234—268.

10 C.Robert Mor ris,Jr:Evading Debt Limitation with Publ ic Building Authorities:The Cost ly Subversion of State Constitutions,The Yale Law Journal,Vol,68,No.2（Dec.,1958）,pp.234—268．

11 Richard Brif faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

12例如，在Kennebec Water Dist.V．City of Watervi l le一案中，第一个公共事业机构——Kennebec供水区域就适用特别区域理论。该供水区域于1899年取代Watervi l le和缅因州附近的私人供水系统。它用公债支付该并购费用，并利用供水收入来偿还公债本息。康纳贝克（Kennebec）是一个典型的特区（除了它缺少征税的权力），尽管Watervi l le已耗用完了宪法授予它的举债限额，但缅因州最高法院认为，宪法所规定的限制不适用于该特别区域。作为一个独立的法人实体，这个区域的义务与该城市无关．See C.Rober t Mor ris, Jr:Evading Debt Limitation with Publ ic Bui lding Authorities:The Cost ly Subversion of State Constitutions,The Yale Law Journal,Vol,68,No.2（Dec.,1958）,pp.234—268．

13 C.Robert Mor ris,Jr:Evading Debt Limitation with Publ ic Building Authorities:The Cost ly Subversion of State Constitutions,The Yale Law Journal,Vol,68,No.2（Dec.,1958）,pp.234—268.

14 Richard Brif faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

15 Richard Brif faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

16在该案中，Lords’Coke认为：“租金在合同解除时既不是债务，也不是负债，由于承租人在租金到期之前就离开这块地方，租金就不存在了，支付租金是基于从这块土地上受益。出租人在租金到期之前就赦免或者解除了租金。”未来租金虽然能够解除，但解除行为事实上是不正当的程序。从Coke的语言中，早期的美国案件在相关背景下演变成了“租金不属于债务的规则”。这个裁决的推理是意外事件可能成为拒付租金的辩解，比如，租户被一个比地主具有更高权能的人所驱除，合同也可能因为租户自己拒绝租赁或被主人驱除而提前终止。

17 Richard Brif fault:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

18 Richard Brif faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

19 Richard Brif faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

20 Wi lson v.ky.Transp.Cabinet,884 S.W.2d 641,644（Ky.1994）“The argument that the practical consequences of subject-to-appropriation debt produce some kind of constitutional general obl igation is without merit……Practical,moral or righteous claims do not pass the test of contract or constitutional law.”

21 Bever ly S.Bunch:The Ef fect of Constitutional Debt Limits on State Government’Use of Public Authorities,Publ ic Choice,Vol.68,No.1/3（Jan.,1991）,pp.57-69.

22 David C.Nice:The Impact of State Policies to Limit Debt Financing,Publius,Vol.21,No.1（Winter,1991）.pp.69-82.

23 Rechard Bri f faul t：FOREWORD:THE DISFAVORED CONSTITUTION:STATE FISCAL LIMITS AND STATE CONSTITUTIONAL LAW,Rutgers Law Journal,Summer,2003.

24我国也有学者主张，一般责任债券由于要以政府无限的税收收入为担保，在我国地方税种体系没有建立起来、地方税主体税种不明确的情况下，是不适合采取的。参见华国庆：《中国地方公债立法研究》，《安徽大学学报》（哲学社会科学版）2010年第4期。

25参见法治斌、董保城：《宪法新论》，台北元照出版有限公司2005年版，第431-433页。

26据国家审计署审计报告显示，2007年，18个省（自治区、直辖市）县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3％。从支出方面看，县级财政支出占这18个省（自治区、直辖市）财政支出总额的54.8％，却承担了73％的财政供养人口和80％以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。晏耀斌：《新〈预算法〉有望放行地方公债》，《中国经营报》2010年12月18日。

27朱丘祥：《分税与宪政》，知识产权出版社2008年版，第225页。

28关于地方税收立法权，我国多数学者认为，一是全国统一开征、对宏观调控影响较大的地方税种，如营业税、企业所得税、个人所得税等，由中央统一立法和解释，税收管理权也相对集中在中央，但在不违背中央统一规定的前提下，可赋予地方在一定范围和幅度内的政策调整权。二是全国统一开征但区域性特征比较明显的地方税种，如资源税、房产税等，基本的税收法规由中央负责制定，具体的实施办法、税目、税率的调整、税收减免以及税收管理等权限赋予地方。三是零星分布、征收成本较高的地方税种，如城镇土地使用税、车船税等，其立法权、征收权和管理权全部划归地方。四是省级地方政府根据本地区经济和社会发展的需要，以及经济资源优势和税源情况，在报请中央批准之后，可以开征某些具有地方特色的税种。”陈少英：《生态税法论》，北京大学出版社2008年版，第227页。

29陈少英：《生态税法论》，北京大学出版社2008年版，第227页。

30参见洪流、阮银兰：《地方债：战略抉择与制度建设》，《财会研究》2009年第22期。

31刘华：《公债的经济效应研究》，中国社会科学文献出版社2004年版，第291页。

32参见华国庆：《中国地方公债立法研究》，《安微大学学报》（哲学社会科学版）2010年第4期。

33 James T.BENNETTTHOMASJ.DILORENZO:Of f-budget activities of local government:The bane of the tax revol t,Publ ic Choice 39:333-342（1982）．