庄士成

信访制度是一项有中国特色和历史文化渊源的民主参与和权利救济的政治制度，从1951年建立至今已走过了半个多世纪。多年来，信访工作在促进民主监督、保障公民权益、化解社会矛盾等方面发挥了一定的积极作用。然而，随着市场经济的深入发展，公民社会的逐步确立，信访制度所面临的困境日益严峻。我国信访制度的困境可以概括为两个方面。其一，由外部环境因素导致的信访困境，如反映社会矛盾和利益诉求的信访量居高不下，脉冲式的信访洪峰不断出现。这些信访问题的根源在于社会转型引起利益多元、贫富分化，加上吏治和司法腐败导致社会矛盾不断加剧。其二，由信访制度本身缺陷引发的信访问题，主要表现有：出现缠访、闹访、重复访等非正常信访常态化倾向；信访制度与司法和行政制度之间存在矛盾冲突，导致政治资源的内耗和无效运转；信“访”不信法现象普遍存在，涉法涉诉信访严重影响法律和司法权威；在“花钱买稳定”的潜规则下，信访工作既不公正，也无效率；长官意志和行政权威主导信访工作，人治色彩浓厚。本文将运用制度经济学的分析工具，深入分析信访困境的制度成因。本文所讨论的制度是广义的制度，正如诺思教授所指出的那样：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”1

一、制度变迁的路径依赖与信访制度的“锁定”效应

现行信访制度为什么会发生如此严重的困境，制度经济学的路径依赖理论为我们提供了一个有益的视角。……