张 兴,王凌云

(1.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083；2.国土资源部咨询研究中心，北京 100035)

1 研究背景

1.1 矿山地质环境保护与治理面临的形势

矿产资源是国民经济、社会发展和人民生活的重要物质基础，也是衡量一个国家实力的标准之一。改革开放以来，我国经济社会得以快速发展，工业增长加上人口增长，对矿产资源的需求与日剧增。旺盛的矿产品市场带动了我国矿业飞速发展，尤其是在科学发展观的指导下，经济社会的发展对矿产资源的需求保障能力要求更高，对能源和矿物原材料的需求将会更加强劲。但是，长期以来由于我国的矿山建设一直走的是农业-矿业-荒芜的模式，忽视矿产资源开发的环境保护工作，一直存在矿产资源的开发利用与资源浪费、生态环境破坏共存的局面。已废弃和闭坑的矿山遗留下来的环境问题几乎遍及全国，造成了极大危害，矿山地质环境欠下了沉重的历史债务。尽管2009年5月1日起《矿山地质环境保护规定》开始施行，但对矿山地质环境保护的约束力还显得力度不够，新建矿山和生产矿山的环境问题仍十分严重，这与建立环境友好型社会要求是极不协调的。当然，近年来我国通过矿山整顿、整合，矿山数量明显减少，矿山地质环境保护与治理取得一定成效，但矿山开采造成的生态破坏和环境污染具有点多、面广、量大的特点，总体上来说整顿、整合工作进展不平衡，防治措施迟缓，矿山地质环境保护与治理还没有根本改变。

1.2 矿山地质环境保护与治理分区分类分级管理的必要性

由于我国东、中、西部地域差异比较显著，各地自然生态环境条件、地区之间经济社会发展水平和面临的生态环境问题各不相同。不同矿种的矿山或同类矿种矿山，在不同环境地区对生态及生态环境影响类型(污染、生态破坏、地质灾害等)强度和规模存在差别，矿山开发过程中形成的废水、废气、废渣、尾矿以及粉尘污染大气环境、破坏含水层、地形地貌景观、耕地、森林草原，诱发地质灾害，形成地表塌陷与裂缝、滑坡与泥石流，造成人员伤亡事故等重大问题，直接影响到经济发展，社会和谐和民生质量，在很大程度上造成我国矿山地质环境保护与治理难有起色，需要客观分析，认真应对。

在我国经济社会发展新的历史阶段，面对矿山地质环境的新形势、新问题和新要求，矿山地质环境保护与治理工作任务更加繁重。当前急需在开展矿山地质环境分类分区保护与治理研究的基础上，根据不同地区、不同类型的矿山地质环境，制订相应的技术规范和评价标准，对矿山地质环境保护与治理工作进行系统总结，研究问题，完善政策，制订技术规范，促使矿山地质环境保护与治理全面推进。矿山生态环境分区分类分级保护与治理，有利于矿山开发的废弃物申报登记、环境统计、污染物排放申报登记等统计工作，有利于明确管理部门的职责划分，分区施策、分类施治、分级施控。这对在市场经济条件下，以科学发展观为指导，科学合理资源配置，促进经济与社会、资源与环境的协调发展、保障社会和谐稳定是十分必要和及时的，意义是深远的。

2 我国矿山地质环境保护与治理历程简要回顾

从20世纪70年代开始，我国矿山地质环境保护与治理大体上经历了三个发展阶段。

2.1 矿山地质环境治理制度的初创时期(1972～1984年)

1972年，国际人类环境会议通过的《人类环境宣言》指出，人类活动营力对地壳表层的改造与影响已接近自然营力，一些盲目的行为已形成新的地质灾害，标志着人类开始正视发展中的环境问题。随着我国环境问题的日益突出和重大环境问题的爆发，开始纠正资源开发过程中对环境造成的危害行为，并对重大矿山地质环境问题着手进行治理。1978年，我国《宪法》明确“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，标志着我国环境保护工作开始步入依法、有序的发展阶段。与此同时，相应的环境保护管理机构开始建立并初具规模，保证了各项环境保护和治理制度的有效实施。尽管如此，矿山地质环境法制建设仍未引起全社会足够重视，矿山地质环境保护与治理依然处在一种无序状态，一些矿山治理和复垦率极低，成效不明显，金属类矿山土地复垦率甚至还达不到12%。

2.2 矿山地质环境治理低谷期(1985～1989年)

我国矿山地质环境治理始于1983年，当时把云南昆阳磷矿作为试点。1989年我国环保部门会同财政部门，在广西、山西和新疆等地区试行生态环境补偿费，环境治理取得一定成效。但因受“大矿大开，小矿放开，有水快流，国家、集体、个人一齐上”思想影响，放松了对乡镇集体矿山企业和个体采矿活动的监控，形成一哄而上的混乱局面。一些地方乱采滥挖，根本不采取矿山地质环境保护措施，加上开采技术手段落后，开发利用效益低下，致使我国矿山地质环境的破坏程度达到历史最高峰。据统计，20世纪80年代，我国矿山废气处理率仅12.24%，有色金属矿山工业废水复用率58%，矿山土地复垦停滞不前。

2.3 矿山地质环境保护与治理有序开展(1990年至今)

20世纪90年代至今，我国矿山地质环境保护与治理逐步进入法制轨道，呈有序发展态势。原地质矿产部及1998年组建的国土资源部都设立了地质环境司，专门承担矿山地质环境保护与治理的政府职能。各地方也相继成立了地质环境处及地质环境监测中心，逐步完成矿山地质环境保护与治理的组织机构建设。国家和有关政府部门还制定和出台了《环境保护法》、《矿产资源法》等一系列环境保护的法律、法规，对矿山地质环境保护与治理起到了直接或间接的规范作用。2002～2005年，国土资源部组织完成全国矿山环境调查与评估工作，并相继发布有关矿山环境保护与治理规划文件，2009年颁布《矿山地质环境保护规定》，这些文件和规定出台是加强矿山地质环境保护与治理法规建设重大举措，对矿山地质环境保护与治理起到重要的保障作用，推进了矿山地质环境管理工作有序深化。除此之外，国土资源部还会同国务院有关部委制定了一系列矿山地质环境保护与治理的制度、政策和措施，开展专项执法检查工作，加强对矿山“三废”治理的监管和查处力度，有力地纠正了矿山开采破坏资源、破坏环境的不正之风。同时，为了更好地落实矿山地质环境的保护和治理项目，财政部会同国土资源部和环境保护部联合下发了《关于建立和完善生态补偿机制的部分意见的通知》等文件，全面实施矿山地质环境治理恢复保证金制度，建立完善矿产资源开发的环境补偿。

3 矿山地质环境分区分类分级保护与治理的原则

矿山地质环境保护是围绕矿产资源开发安全保障全过程的一项基础性的管理制度，是一项基础性和制度性的工作。为了有效推行矿山地质环境分区分类分级保护与治理，要把握以下几个原则。

3.1 分区域

根据我国目前各地区经济社会发展水平，第一层次大体分为较发达地区、中等发达地区和欠发达地区(大体相当我国目前东、中、西部的划分)；在第一层次之下，第二层次大体分南方、北方(主要强调气候对矿山地质环境影响的主导因素)；在第二层次之下，第三层次划分为不同功能区(主要强调不同地形单元、不同流域环境特征)。矿山地质环境保护与治理分区域，结合地质环境问题组合类别、发育强度、分布规律、地质环境条件及人类社会经济特征，依据“区内相似、区间相异”的原则进行分区，力求保持区内环境问题的相似性，并准确反映区际间的差异性，解决同一矿种由于环境条件不同造成不同的矿山地质环境问题。研究自然规律，着重研究解决不同的环境下，采用不同的矿山地质环境保护与治理技术；研究经济规律，着重研究由于不同区域经济社会发展程度不同，矿山地质环境保护与治理的活劳动与物化劳动的投入不同，成本不同，利益有关方矿山地质环境保护与治理的责、权、利不同，因而制定矿山地质环境保护与治理的区域差别化政策措施。

3.2 分类型

不同矿种采用不同的开发技术，造成不同的矿山地质环境问题，分类型的实施必要的治理政策，并相应地应采用不同的保护与治理技术方法。根据矿业开发触及地质环境程度，对不同的矿种进行分类，设想第一层次分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产及水气矿产四大类矿；第一层次之下，再以矿产特征为主细划第二个层次；在第二层次之下，再以矿山地质环境保护与治理特征为主细划第三个层次等。矿种分类主要解决不同矿种所采用的保护与治理的技术规范和评价标准，提出编制矿产资源开发保护与治理方案的框架和技术要求，建立开发与补偿双向机制，从研究矿山开发的物理过程、化学过程及生物过程的规律性，提出可行的保护与治理办法。

3.3 分级别

对矿山地质环境保护与治理须遵循经济规律，强行控制和科学管理同时并举。管理要走向科学，就需要有相应的规章和标准。长期以来，全国矿山地质环境标准规定基本上是统一的，没有好坏之分、优劣之异，恢复治理率较低。这种不考虑矿山地质环境实际的“一刀切”政策，往往与自然地质条件、技术管理水平不相符。因矿山开发对地质环境的潜在影响受矿山规模、周围环境地质条件的复杂程度等因素制约，因此，需区分历史上形成的矿山地质环境问题、当今正在发生的问题和在以后开展矿产资源中将要发生的问题，确定治理方向，对症下药，提出区别对待的技术、方法和政策措施，可达事半功倍的效果。

4 矿山地质环境保护与治理几点建议

4.1 科学划分矿山地质环境保护与治理等级

矿山地质环境保护与治理应遵循自然规律和经济规律，根据国家实行矿产资源整合、节能减排和循环经济形势的需要，因地制宜，分区施策，分类管理。

首先，摸底搞清矿山地质环境基本情况，然后根据矿山所处地质环境、地貌特征、不同矿种、矿山规模、不同期限、不同开采方式、集中程度、矿山生态环境破坏程度等进行分类，按照“分类指导，分级治理，分区推进”的原则，对矿山地质环境问题进行科学分类，因地制宜，区别对待，建立矿山生态环境保护与治理模式，对不同的矿种、不同的地区、不同时间阶段、不同的规模矿山，应有不同的要求和恢复治理方式。

其次，坚持全面保护与突出重点相结合的原则，科学划分矿山地质环境保护与治理的等级。同时，对矿山地质环境进行系统评价定级管理，依据矿山地质环境破坏程度或影响范围划定Ⅰ级(特别严重)、Ⅱ级(严重)、Ⅲ级(较重)和Ⅳ级(一般)4个等级，对全国31省除台湾省外(区、市)的矿山地质环境分别红色、橙色、黄色、蓝色“一张图”表示出来，采用敏感因子指数模型方法，结合生态分区分类，积极开展综合评价机制，根据评价结果对矿山地质环境进行评价分区，明确矿山地质环境保护与恢复治理的总体格局，提出资源开发与分区管理策略。建议尽快制订《矿山地质环境保护与治理定级指南》，指导生态保护工作分区、分类有序开展，有效促进矿山地质环境调查、评估评价、保护与复垦治理等工作。

4.2 建立矿山地质环境保护与治理的规范规程和技术标准

由于我国矿山开发历史悠久，过去长期忽视矿山地质环境保护与治理工作，造成积累遗留下来需要治理的矿山数量多，情况复杂，恢复治理难度不一。矿山地质环境问题不因整顿整合矿业权后有所减缓，而是日趋严重，出现许多新的矿山地质环境问题。加上不同的区域经济社会发展水平不同，对矿山地质环境保护与治理的要求不同，因此，当前急需在开展矿山地质环境分类分区保护与治理研究的基础上，针对不同地区、不同矿种实行差别化管理，制订不同政策管理办法、技术规范和评价标准操作，细化矿山地质环境保护与治理的技术规则和尺度，以利于更好地推进矿山地质环境保护与治理工作，更好地保障发展、保护资源和保护环境。

4.3 合理设置矿业权，严格矿产资源开采管理

目前，一方面大力整合小采矿权，同时又存在大量小探矿权圈占矿地，将会产生许多新的小采矿权，直接影响整装勘查和合理开发利用。当前要合理设置矿业权，严格矿产资源开采准入，适当提高准入门槛，把环保门槛放在优先位置。加强对矿产资源开采全过程的管理，执行矿产资源分类分区开采，实现矿产资源合理、有序、有效开发。对环保资金、治理计划、废弃物综合利用不落实和达不到统一标准的坚决拒之门外。根据经济社会发展对资源的多功能需求，充分发挥矿产资源的供给和需求双向调节手段作用，优化资源开发和保护利用，统筹生态、生产、建设使用资源需求，分区明确资源利用方向和重点，合理配置重要矿产资源开采总量，科学划定矿产资源勘查和开发利用规划区，增强矿产资源规划的空间指导和约束功能。

4.4 理顺管理体制，注重环保指标

建议依照国民经济行业对矿山地质环境进行分类，根据其属性进行分级管理。把整个矿业分为金属矿和非金属矿两大类，按照开采和洗选过程中产生的废弃物进行逐一分类。在国务院相关部委的统一领导下，各地方按照分级管理、分级响应的原则，建立矿山地质环境保护与治理的工作机制，强化地方政府“属地管理、就地消化”的能力。重点加强市(县)级政府的矿山地质环境保护与治理体制建设。同时，不论矿产资源开发投资主体、投资来源，都应统一环境保护和治理尺度的要求，在矿业GDP中扣除绿色GDP部分。

[1] 蔡锦辉,张帆，汪雄武，等.中南地区矿山环境地质现状与恢复治理分区[J].华南地质与矿产,2008(02)：51-59.

[2] 张改歧,雪柳.南阳市矿山环境现状、保护治理分区划分及环境治理[J].中州煤炭,2009(09)：37-38.

[3] 王金坑,颜利，余兴光，等.海洋环境分类管理分级控制区划理论体系研究[J].台湾海峡,2009，28(2)：78.