王 文，张润丽，姚 震

(中国地质调查局发展研究中心，北京 100037)

1 我国计划经济时期地质工作体制机制及其变化趋势

建国之初，为了迅速满足大规模经济建设的需要，我国建立了高度集中的地质工作管理体制。其主要特征为：第一，地勘业作为一个独立的行业，与矿业和整个工业分离，地质工作是整个工业计划体制中的一个重要的基础环节。第二，地质工作机构由中央政府直属的综合地质工作机构和专业(工业部门)地质工作机构，以及向下延伸的地区地质工作机构和基层地质大队构成。地勘行业内部自成体系，形成高度“小而全”的小社会。地质工作实行了一整套事业性质的管理体制。第三，地质工作任务由国家下达；地质工作生产要素全部由计划配置；地质工作具体运作主要是通过地质项目管理；地质工作的完成情况，主要是通过政府规定的成果验收和绩效考核予以确认；完成的地质成果上交国家，由国家无偿地向使用者提供。这种管理体制的建立，在当时历史条件下，为我国社会主义建设做出了不可磨灭的贡献。

由计划经济体制向社会主义市场经济体制转换时期，我国地质工作体制机制发生了深刻变化。明确提出地质工作要实行“三化”。在实践中，具体探索了地质成果的两次交换：即政府出资地勘费，换取地质成果，再通过地质成果有偿使用，收回地勘费；探索了地勘单位的生产经营承包责任制，以及一业为主，多种经营，力图通过产业结构调整，增强地勘单位企业化经营的实力；探索了地勘单位由事业向企业转化的路径，并成功实现了原地矿部石油局整体转化为企业。

通过多年深化改革探索，初步建立了适应社会主义市场经济的地质工作体制框架；实行了地勘单位属地化管理和企业化经营，中央和地方两级管理的体制框架初步建立，公益性与商业性地质工作分制运行态势基本形成；公益性地质调查队伍建设取得积极进展；地勘单位企业化改革取得了宝贵经验；矿业权交易市场初步建立，勘查投入多元化格局初步形成，地质勘查投入显著增加。

当前，计划经济体制下的地质工作体制机制已经打破，适应社会主义市场经济的地质工作新体制尚未健全完善，主要表现在：①中央、地方财政资金和商业性勘查投入，缺乏统筹部署和协调，有序衔接不够，投入分散，难以形成合力，不利于出大成果。②圈而不探、炒作矿权现象比较严重。③政府在地质工作中的职责有待进一步明确，政府缺位、越位并存。④公益性地质调查队伍规模偏小，人才结构性短缺，油气调查等专业队伍缺失，野外一线地质调查人员和领军人才严重缺乏，调查研究能力特别是野外调查能力薄弱。公益性地质工作缺乏稳定投入机制。⑤国有地勘单位改革艰难，企业化改革推进缓慢，市场主体建设还远未到位。⑥我国风险勘查资本市场缺失，缺乏通过股市对风险勘查融资的渠道。由此可见，地质工作存在的问题，是新旧体制交替过程中表现出的系统问题。建立和完善适应社会主义市场经济体制的地质工作新体制和新机制，是解决问题的治本之策。

2 我国地质工作体制机制改革的方向和内在动因分析

2.1 市场经济国家的实践具有重要的借鉴意义

市场经济国家的地质工作体制的一些共性特征：一是地质调查和矿产勘查分体运行，政府、企业、市场作为一个有机的整体，协调运行。二是不论其处于什么样的发展阶段，都有一支专业化队伍从事公益性地质工作，国际上通常叫做地质调查局(所)。其所从事的公益性地质工作，一般是指非盈利的地质调查研究工作，目的是为全社会提供公共产品，追求的是社会效益，因此，这类地质工作需要政府出资来完成。对于地质调查机构来说，政绩要求不在于本身出多大成果，找到多少矿，而在于以地质调查为主要手段，为矿产勘查和经济社会发展提供有效服务。三是商业性矿产勘查是地质工作的主体。现代市场经济国家把矿产勘查作为大矿业的一个有机组成部分而加以高度重视。四是各国因国情不同、所处的发展阶段不同，对矿产勘查的态度和要求也不同。在国内矿业不够活跃的情况下，政府采取一系列措施，在本国公司活动极少的地区，推出矿产勘查计划，进行初期阶段的勘查工作，为企业矿产勘查提供新理论、新数据、新知识，促进国内矿产勘查市场的发展。

2.2 地质工作体制机制改革是由内在规律决定的，有其客观必然性

2.2.1 政府、市场、企业各尽其责，协调运行

建立与社会主义市场经济体制相适应的地质工作体制机制，首先需要明确政府、市场、企业的定位和职责，保证三者协调运行。政府主要是发挥宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的职能。市场发挥配置勘查要素的基础性作用。企业以盈利为目的，是市场经济的基本单元，通过盈利活动，实现自我发展。当前，我国矿产勘查要素市场还远没有健全完善，尤其风险勘查资本市场缺失，导致风险勘查融资渠道单一，融资力度有限，一定程度上影响了勘查产业的发展。在市场体系不健全的情况下，政府一方面要通过法律、法规和政策等手段，规范和完善矿业权市场和勘查技术服务市场，加快建立风险勘查资本市场。另一方面，要通过宏观调控，弥补市场的失灵。

2.2.2 公益性地质工作和商业性地质工作分开运行，有机衔接

公益性地质工作和商业性地质工作形成的产品特点不同，决定了二者必须分开运行。公共地质产品具有消费上的非竞争性和非排他性、收费困难，以及效益后续性、初始投资量大的特点，使得私人企业或市场不愿意提供、或提供难以收效，存在市场失灵，采用政府供给的方式具有高效率。准公共产品可以采取公共提供方式，也可以采取混合提供方式。非公共产品则可以通过市场有效率地配置。公益性地质工作，一般应当由政府财政出资，由公益性地质调查队伍承担，为社会提供公共产品(准公共产品)和服务。商业性地质工作，一般形成非公共产品，通过市场提供。由此可见，公益性地质工作和商业性地质工作需要分开运行。

2.2.3 必须建设一支中央、地方紧密联系的公益性地质调查队伍

公益性地质工作是保障经济社会发展的基础性工作，是需要长期、持续开展的一项公益事业，需要国家财政给予持续的资金保障，需要一支定的公益性地质调查队伍持续地开展工作。当前，我国正在推进中央和地方公益性地质调查队伍建设，二者必须紧密联系，协调发展，才能最大效率地发挥公益性地质工作的作用。

2.2.4 地勘单位通过深化改革，实现政事企分开

我国地勘队伍是在计划经济体制下形成和发展起来的，地勘单位同时担负着政府、事业单位和企业等应承担的三个方面的职责。地勘单位改革的方向，是实现政、事、企职责的分开。即：地勘单位的社会管理职责由政府负责；事业单位职责由规范的公益性地质调查队伍承担；通过原地勘单位的改革，培育一批适应市场经济的，规范的勘查企业，形成矿产勘查市场主体。

2.2.5 地质勘查基金是风险勘查资本市场不完善情况下的重要补充

地质找矿是寻找和查明矿产资源，获取矿产储量信息的过程，具有认识的渐进性、长周期、高风险、高投入的规律。我国计划经济时期，是通过财政资金投入—核销—再投入，保障找矿活动的持续开展。目前，尽管初步形成了多元投入地质找矿的状况，但由于我国目前缺乏风险勘查资本市场，独立的勘查企业从事高风险阶段的勘查活动，仍然难以实现找矿再生产活动的资金循环。地质勘查基金就是为了弥补高风险阶段的勘查活动资金不足而设立的，其目的是降低找矿风险，引导社会资金开展矿产勘查活动，保障地质找矿产业链持续运转。

3 社会主义市场经济条件下地质工作体质机制改革的目标、总体思路和实现途径

3.1 改革目标与总体思路

地质工作改革的终极目标，是健全完善与社会主义市场经济体制相适应的地质工作新体制和新机制，充分发挥市场在配置勘查要素中的基础性作用，合理运用政府宏观调控，保障地质工作持续、健康、高效运行，为我国资源、环境科学保障提供地质技术支撑。

从长远看，要遵循市场经济规律和地质工作规律，系统设计、系统推进地质工作体制机制建设。地质工作新体制框架主要内容包括：①构建中央和地方两级管理、分工明确的地质工作新体系；②建实建强中央和地方公益性地质调查队伍；③深化地勘单位改革，培育合格的勘查市场主体；④建立和完善矿业权市场、风险勘查资本市场和勘查技术服务市场；⑤强化地质勘查行业管理，为地质工作发展创造良好的政策、法律和社会环境。这是一个十分艰巨的工程，不可能在较短时间内就建设到位。过渡时期(2020年前)，要加强政府宏观调控，建立地质工作统筹协调机制，统筹部署和组织实施中央、地方财政出资开展的地质工作，引导社会资金按照规划和整装勘查方案的要求开展地质找矿工作，形成全国地质工作“一盘棋”，提高地质工作效率，实现地质找矿重大突破。

3.2 实现途径

3.2.1 调整管理关系、明确政府职责

按照行业特点和职能统一的大部门体制要求，调整各类地质工作管理关系，实现国土资源主管部门对各类地质工作的统一管理。将中央财政出资开展的地质工作统一由国土资源部管理，实现国家地质工作的统一规划部署和组织实施。明确中央和地方政府在地质工作中的职责划分。中央和地方要建立紧密联系机制，形成全国地质工作“一盘棋”。调整后的国土资源行政主管部门，要按照宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务的职能要求，做好自身定位，转向宏观管理。重点做好研究制定战略、规划、政策、标准，加强市场的调节与监管，强化地勘行业管理。

3.2.2 建实建强公益性地质调查队伍

以地调局现有局属单位为基础，通过改组、改造，充实专业技术人员，建成一支由中国地质调查局统一管理的中央公益性地质调查队伍。行业队伍能进入公司的进入公司，不能进入公司的，或者属地化，或者整合进入地调局。中央公益性地质调查队伍，要扩大规模、优化结构，提高能力。建设精干的油气资源调查研究队伍，作为国家公益性、基础性油气资源战略调查的主体力量；充实海洋地质调查研究队伍，加强海洋地质调查与综合研究工作；充实水文环境和地质灾害专业队伍，加强水文环境地质调查和地质灾害监测预报预警及防治工作；充实物探地质调查队伍，加强区域地球物理勘查，引导物探技术发展与应用；整合建立矿产资源综合利用研究机构，纳入公益性地质调查和国家科技创新体系。

省级公益性地质调查队伍，必须是经省级编办批准的具有独立法人资格的公益性事业实体。要以现有省级地调院和环境监测总站(院)为基础，通过充实、完善，建成一支高素质的省级公益性地质调查队伍，承担国家及地方基础性、公益性地质调查工作。

3.2.3 培育壮大勘查市场主体

通过深化地勘单位改革，使地勘单位实现政、事、企职责分制运行，最终实现分体运行。通过剥离、重组，促进地勘单位和矿业企业联合组建勘查公司，矿业企业前向延伸，组建勘查公司等

措施，培育具有竞争力的现代地勘企业。要为地勘单位改革提供必要的保障政策，如实行“老人老办法，新人新办法”等，保障改革的顺利实施。

3.2.4 建立完善市场平台

规范矿业权无形市场，建设矿业权交易有形市场，形成全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场；借鉴市场经济国家风险投资机构的成功经验，探索现阶段适应我国国情的勘查风险投融资公司设立的条件、相关法律权利义务关系和运作机制，制定相关制度，加快建立风险勘查资本市场；完善勘查技术服务市场，培育地质技术、信息、劳务等服务组织，完善储量、矿业权评估机构和评估师管理制度，建立注册地质师执业准入资格制度。

3.2.5 建立统筹部署机制，实现地质找矿重大突破

按照“公益先行，基金衔接，商业跟进，整装勘查，快速突破”的总体思路，统筹全国地质工作。国家财政出资主要开展基础性、公益性地质工作和矿产勘查前期工作，降低找矿风险；引导社会资金和大型企业投入，实现整装勘查、产学研结合；优化配置资本、技术等勘查要素，发挥地勘单位技术优势和矿山企业资金和管理优势，协调攻关，实现地质找矿重大突破。