陈天祥 杨 婷

一、文献评述和问题的提出

在已有的关于城市社区治理的研究文献中,与本文主题相关的主要是城市社区行政化的研究。学者们认为,社区行政化是社区治理中存在的主要问题。[1]所谓社区行政化,指的是政府将自己的职能转移到居民委员会(简称居委会),使居委会无暇顾及自己的职能履行,居委会成为街道办事处的下属行政机构,从而使其自治性质发生变异。

向德平认为,社区行政化就是社区组织的行政化,主要表现为组织设置行政化、组织功能行政化、自治章程和工作制度制定行政化、人事决定行政化、经费收支行政化、运行方式“机关化”、考核机制行政化。[2]其结果是,加重了居委会的负担,居委会的职能严重泛化[3],居委会变成了政府的“跑腿”[4]。卢爱国和陈伟东则将社区行政化分为社区空间行政化和社区居委会行政化,在此基础上,他们从制度经济学的角度进行分析,认为对威权主义行政体制的路径依赖是社区行政化的成因。[5]

笔者认为,简单地用“行政化”来描述当前我国社区治理的状态不够准确,它只是对政府和居委会行为不当所产生的后果的一种表面化描述。实际上,“行政化”是治理主体对自身在社区建设中角色定位不清造成的后果。因此,也必须从此出发才能准确发现问题的真谛。而且,社区治理涉及多个治理主体,包括政府和民间自治组织。而“行政化”仅是针对居委会而言的,是居委会的“行政化”,它并没有涉及政府在社区治理中的行为方式,因此,仅用“行政化”还无法概括我国城市社区治理的全貌。……