鲁 全

一、引言

根据传统的政策过程(Policy Process)理论,政策过程被划分为政策议程①政策议程又被称为政策缘起、政策触发等。、政策决策、政策实施和政策评估四个阶段,其中政策议程(Policy Agenda Setting)处于政策过程的第一阶段,是政策形成与实施的前提。政策议程理论研究的核心内容是:哪个政策主体发现了政策问题,并推动其进入政策决策阶段,即是谁发起了改革?[1]

政策过程的本质是不同利益主体运用其所拥有的资源,进行谈判、协商、交易和妥协的过程。[2]传统的政策议程理论主要讨论政府、企业、社会团体、利益集团等主体在政策议程中的作用。其中,地方政府是重要的利益主体之一,许多重要的政策首先在地方政府层次上出现,然后才在中央政府层次上出现。[3]在中国,地方政府逐渐成为具有自身利益的财政主体和行政代理者。

一方面,1994年的分税制改革在一定程度上明确了地方政府的财权和事权,使地方政府成为具有独立财权的利益主体;另一方面,在行政管理体制上,中国仍然是一个传统的单一制国家,行政体制架构仍然是建立在权力代理而非权力分配基础上的官僚科层结构,地方政府在某种程度上仍然是中央政府的派出机构和行政代理人。地方政府的这种特征决定了我国的政策议程在很大程度上是中央政府与地方政府博弈的过程。

另一方面,养老保险政策作为典型的社会政策,其政策议程必然与经济政策的改革议程存在较大程度的差别。……