雷万鹏

(华中师范大学教育学院/基础教育研究中心,湖北武汉430079)

义务教育学校布局:影响因素与政策选择

雷万鹏

(华中师范大学教育学院/基础教育研究中心,湖北武汉430079)

改革开放以来,我国义务教育学校总量锐减并向城镇集中。以省(市、自治区)为单元建立多元回归模型,本文探讨了影响义务教育学校数量变化的因素。结果表明:在校生数量是影响学校布局最主要因素。总体看,“自然型调整”是影响义务教育学校布局的主导力量;但2001年之后,“政策型调整”的作用力日益凸显。从人口波动、城镇化发展及城乡教育一体化发展趋势看,我国义务教育学校布局调整政策应实现战略转型,遏制“一刀切”式撤点并校行为、实施“小规模学校建设工程”、建立多元参与、民主决策的机制是学校布局调整政策改革的重点。

布局调整;自然型调整;政策型调整;小规模学校;民主决策机制

一、问题提出

改革开放以来,我国教育发生了巨大变化。2000年“普九”目标基本实现,2008年城乡免费义务教育政策全面实施及2009年教师绩效工资改革逐步推行,预示着义务教育由外延扩张向内涵发展转型,促进义务教育优质均衡发展成为新的战略重点。在此背景下,探讨义务教育学校合理布局问题,思考以学校布局为核心的教育资源优化配置机制,对促进义务教育均衡发展有十分重大意义。

学校布局是指学校在地理空间上的分布。伴随城镇化发展,义务教育学校数量急剧下降,农村学校“空壳化”与城镇“大班额”现象对城乡教育一体化发展提出新的挑战。根据对《中国教育统计年鉴》(1978—2008年)统计显示,1978年至2008年,我国义务教育学校总量从106.2万所减少到35.9万所,30年共减少学校70.3万所,减幅达66.2%。分城乡看,1978至2008年,农村学校由102.3万所减少到28.5万所,城镇学校从3.9万所增加到7.4万所。布局调整令城乡学校结构发生较大变化,农村学校占义务教育学校比例从96.3%缩减为79.3%,城镇学校从3.7%扩增到20.7%。分学段看,30年来小学和初中数量皆呈整体下降趋势,但小学减幅远高于初中。1978年至2008年,小学由94.9万所减少到30.1万所,初中由11.3万所减少至5.8万所。30年来,小学减少了68.3%;初中减少了49%。学校总量下降、学校向城镇集中构成了我国义务教育学校布局调整的基本特征。

哪些因素导致义务教育学校变动?本文利用全国统计数据,深度探索影响义务教育学校数量变化的因素,以期为学校布局调整政策制定提供有益启示。

二、文献综述

围绕学校布局调整的研究文献相当丰富。大多数研究从经济学角度探讨学校适度规模问题,也有学者从社会学、教育学视角分析学校布局调整政策对教育公平及教育需求的影响。

有研究指出,城镇化发展与人口流动对学校布局影响深远。首先,基础设施改善为学校合并提供了物质基础。美国国家农村教育协会2005年提交的一份关于农村学校合并的报告①指出:汽车的发明和道路铺设使得学生在更短时间内去更远的地方上学成为可能,由此减少了农村地区对“单间学校”(one-room school)的需求。同时,农村通讯设施改善,增强了农民获取信息的能力,简陋的“单间学校”已不能适应时代发展需求,合并小规模农村学校成为提高教育质量,满足农民教育需求的重要途径。其次,城镇化背景下人口集中于城区,城区学校规模随之增大,合并小规模学校成为必然选择。

研究表明:人口规模、人口年龄结构与区域分布将导致学校数量和结构变化。人口数量增加、年轻化及居住分散将导致教育服务需求扩张,反之,学校布点将减少②。在中国社会转型期,农村人口流动引发了城乡教育资源分配和学校布局结构失衡问题。伴随农民工大量涌入城市,城市教育供求矛盾日益严峻。“农民工子女学校”、外来流动儿童“入学门槛”、城市义务教育经费保障等问题挑战了城乡分割的教育体制,不适应城乡一体化发展的学校布局结构亟需变革③。

经济发展水平、区域地理环境及上学距离对学校布局有显著影响。Lavy对加纳农村地区基础教育需求进行实证研究。研究结果表明:上学距离、社区环境等因素影响儿童入学机会,因此中小学布局应充分考虑上述因素影响,对贫困地区、农村地区和少数民族聚集区域来说尤其如此④。在学校布局规划中,“学生上学距离”与“学校覆盖人口”是影响学校布局调整的关键指标,运用地理信息系统(GIS)技术,有学者探讨了学校空间可达性对教育资源合理配置及教育公平的影响⑤。除了纯粹技术上的考虑,文化因素对学校布局的影响也日益受到关注。比如,在学生上学距离方面,有学者提出三种衡量方法:一是物理距离,即实际的空间距离,用公里来衡量;二是文化距离,当儿童不得不离开自己的社区到另一个把他们当作外人并对他们不友好的社区上学,从而导致辍学的距离;三是时间距离,考虑诸如山地、河流、森林等自然条件的阻碍而延长上学途中的时间⑥。

教育成本、效率及教育规模效益被视为学校布局调整的关键因素。教育规模效益旨在探讨学生数量变化与生均成本之间的关系。当学生数量增加而生均成本递减时,即产生了教育规模经济效益。在教育实践中,教育规模效益理论影响力极大。政策制定者及教育专家往往从教育成本效益出发,通过制定学校规模标准推动学校合并。在经济理性与效益至上价值观主导下,农村教学点及小规模学校往往成为布局调整的主要目标群体⑦。

此外,行政区划与教育政策对学校布局的影响也不可忽视。Strang对影响美国各州学区数量的因素进行实证研究。结果表明:州级教育行政部门通过教育财政推动着学区合并,并最终影响学校数量变化和学校布局⑧。

现有文献从理论和实践层面对学校布局调整问题进行了大量有价值的研究。但也存在明显不足:其一,对学校布局现象的描述多于对学校布局内在规律揭示,普遍缺乏对学校布局调整的实证分析;其二,在借鉴国外有关学校布局研究成果时,缺乏对我国国情及我国教育发展独特矛盾的深刻理解,由此导致国外经验借鉴存在一定盲目性。

鉴于现有研究之不足及我国义务教育学校布局调整中存在的主要问题,本文着重探讨城镇化、人口、财政、交通、区域特征和教育政策等因素对义务教育学校数量的影响。考虑到学校分布调整令农村小学数量急剧减少的事实,本研究也将探讨农村小学数量变化的影响因素。

三、学校布局调整影响因素分析

考虑到全国县(市、区)统计信息不完整性,本文以31个省(市、自治区)为基本单元,结合横截面与时间序列数据建立数据库。数据取自1995年至2008年《中国统计年鉴》、《中国教育统计年鉴》及《中国教育经费统计年鉴》。基本统计方法是多元线性回归模型。

结合文献分析和我国教育发展实际,本研究试图建立以下统计模型:

方程(1)、(2)是一般多元线性回归方程,分别用来探讨影响学校数量与结构的因素。其中: TSN表示义务教育学校数量,NPN代表农村小学数量。在回归模型中,主要自变量的含义如下:

RM表示公路长度(公里/万人):由区域公路里程和人口数折算得出,此变量用来反映交通基础设施建设对学校数量及结构变化的影响。

NUM和NUM′分别表示义务教育学校、农村小学在校生人数(人),反映学龄人口变动。

NAL表示非农产业从业人员比率(%)。

FI表示人均地方财政收入(元/人):以年度地方本级财政一般预算收入与人口数之比表示。

EQ为城乡教育均衡指标,是农村小学生均经费支出与全体小学生均经费支出的比值(下文简称为“小学均衡指数”)。此比值越大,表示农村小学与全体小学差距越小。本文用此变量来衡量城乡教育均衡发展程度。

CS和CS′分别表示义务教育学校平均班额和农村小学班额(人/班)。

PY是代表学校布局调整政策的虚拟变量(控制组为2001年前),此变量为虚拟变量。考虑到2001年后我国基础教育实行“以县为主”管理体制改革,各地学校布局调整工作力度加大。此变量用以反映教育政策因素对学校数量变化的影响。

C和W代表东中西部的虚拟变量。由于我国区域经济社会发展存在较大差异,以东部地区为参照,建立中部和西部两个虚拟变量,用以反映区域差异对学校布局的影响。

表1是模型中主要变量的平均值和标准差。

表1 1995年和2008年相关变量平均值和标准差

从表1可以看出,1995年至2008年义务教育学校数(包括农村小学)和在校生数不断下降,班级规模不断提高;非农从业人员比率、人均财政收入及人均公路长度都在提高,城乡小学均衡指数(小学生均经费差异)不断缩小。

表2为模型回归分析结果。从表2可以看出,模型1和模型2的拟合度都较好,R2分别为0.763和0.78。模型1和模型2的具体情况见表2。

表2 模型回归分析结果

(1)影响义务教育学校数量变化的因素

模型1是义务教育学校数量回归模型。在控制其他因素情况下,义务教育在校生数对学校数量有正向影响,义务教育学校班额对学校数量有反向影响。在控制其他因素的情况下,在校生数量减少1000人,学校数量将减少3所;班级规模每增加1人,义务教育教育学校数量减少621所。通过标准化回归系数比较,可以看出义务教育在校生数的边际影响力最大,其次是班额。

在控制其他因素情况下,非农产业从业人员比率对义务教育学校数量有正向影响,但这种影响没有统计上的显著性(p=0.544);人均财政收入对义务教育学校数量没有显著影响(p=0.087);人均公路长度对义务教育学校数量有显著的负向影响(p<0.001)。在控制其他因素的情况下,人均公路长度每增加1公里/万人,学校数量将相应减少92所。

从区域变量看,在控制其他因素情况下,东、中、西部地区义务教育学校数量存在显著差异。与东部省份相比,中部和西部省份义务教育学校平均多5553和5091所。

从教育政策变量看,2001年新一轮布局调整政策的实施对学校数量有显著影响。在控制其他变量的情况下,与2001年前的学校数量相比,2001年后每省平均减少3116所学校。

(2)影响农村小学数量变化的因素

为考察义务教育城乡均衡对小学数量的影响,模型2⑩中引入一个新的变量:小学均衡指数(EQ),用来衡量城乡教育非均衡性。从模型2可以看出,在控制其他因素情况下,农村小学在校生数对学校数量有正向影响,农村小学班额对学校数量有反向影响。在控制其他变量的情况下,农村小学在校生每减少1000人,将减少4所农村小学;班级规模每增加1人,农村小学数量将减少86所。通过标准化回归系数比较,在所有自变量中,农村小学在校生数的边际影响力最大。

在控制其他因素情况下,人均财政收入对义务教育学校数量没有显著影响(p=0.843),小学均衡指数对农村小学数量有显著正向影响(p< 0.001),这表明城乡小学发展越均衡,农村小学数量越多;人均公路长度对农村小学数量有显著负向影响(p<0.001)。在控制其他变量情况下,小学均衡指数每提高1%,农村小学增加230所;人均公路长度每增加1公里/万人,农村小学减少66所。

从区域变量看,在控制其他因素情况下,东、中、西部地区义务教育学校数量存在显著差异。与东部省份相比,中部和西部省份义务教育学校平均多3508所和3197所农村小学;2001年新一轮布局调整政策的实施对学校数量有显著影响。在控制其他变量的情况下,与2001年前比较,2001年后每省平均减少2510所农村小学。

四、结论与建议

综合模型1和模型2分析结果,我们得到以下基本结论:

第一,义务教育学校数量分布存在区域差异。相比东部地区,西部与中部地区义务教育学校数量显著多于东部地区;西部与中部农村小学数量也多于东部地区。非农产业就业人员比例及人均财政收入对义务教育学校数量都没有显著影响,人均公路长度对义务教育学校数量有反向影响,人均公路长度越长,义务教育学校数量越少。

第二,比较回归模型标准化系数,可以看出在校学生数是影响学校数量变化的最主要因素。在控制其他因素的情况下,义务教育在校生每减少1000人,学校将相应减少3所;农村小学在校生数每减少1000人,将减少4所农村小学。总体看,生源数量下降是义务教育学校数量减少的决定性因素,农村小学在校生数量波动也是影响农村小学数量变动的最重要因素。

第三,在控制其他因素背景下,班级规模是影响学校数量的又一关键变量。班级规模越大,义务教育学校数量越少;在控制其他变量的情况下, 2001年后学校数量显著下降,这表明新一轮义务教育学校布局调整政策效应已充分显现;义务教育均衡发展程度对农村小学撤并有重要影响,城乡教育发展差异越大,农村小学数量越少。

如何解释上述研究结果呢?结合我国经济社会和教育发展实际,我们尝试给出如下解释:

1.区域环境和经济社会发展水平影响义务教育学校数量。受经济发展水平、区域地理环境与人口居住方式等因素影响,中、西部地区义务教育学校布局相对分散,学校规模集中度远低于东部地区,由此导致中部和西部义务教育学校数量(包括农村小学数量)远远高于东部地区。一定程度上看,义务教育学校数量分布的区域非均衡性受制于区域经济社会发展的非均衡性。

2.在同一区域,社会经济发展对义务教育学校数量变化的影响具有非线性关系,两者关系比较复杂。人均公路越长,义务教育学校数量越少。这意味着交通设施改善,特别是农村普遍实施的“村村通”工程,有利于学生到更远距离的学校上学,由此导致部分小规模学校(包括教学点、不完全小学等)被撤并到乡镇中心小学。非农产业从业人员比例和人均财政收入对义务教育学校数量没有显著影响,如何解释上述结论?首先,我国城镇化严重滞后于工业化。受户籍制度及农村土地产权制度约束,农村人口向非农产业转移并不能实现居民身份同步转换。据全国1%人口抽样调查显示,2005年我国农民工随迁子女(6-14周岁)为861万,农村留守儿童(6-14周岁)达到3264万人。农民工子女绝大多数滞留于农村老家的事实,一定程度上解释了义务教育学校数量(包括农村小学数量)为什么没有随就业结构发生相应变化的现象。其次,人均财政收入对学校数量无显著影响。这反映出财政收入与学校数量变化的非线性关系。一种可能的解释是经济发达地区与经济不发达地区在学校布局调整中采取了类似的改革模式,比如强调“撤点并校”和“集中办学”,由此导致经济发展水平对义务学校数量改变没有显著影响。

3.在控制其他因素后,在校生数量是影响义务教育学校及农村小学数量变化最重要的因素。学生规模急剧减少导致义务教育学校数量急剧减少,这表明义务教育布局调整根本动力来自生源变动。换言之,人口因素及与人口相关的政策(比如计划生育政策)是导致义务教育学校(包括农村小学)数量改变的最直接、最关键、最根本因素。相对而言,包括社会经济发展水平、区域地理环境及教育政策变革等变量在内的影响力都不如在校生规模的影响力。

4.教育政策影响力也相当明显,这种影响体现在三个方面:“大班额”、“择校”与“布局调整政策”。

(1)班额对学校数量的反向影响,说明扩大班级规模对减少义务教育学校数量有重要影响。在义务教育学校布局调整过程中,扩大班级规模发挥了“蓄水池”的功能——扩大班额,降低教育成本,保障撤点并校后学生有学上。这也可以解释为什么在学校布局调整力度最大的时期,城镇“大班额”现象也最为严重。

(2)小学均衡指数对农村小学数量有显著影响:小学均衡指数越低,农村小学数量越少。其内目前,城镇地区出现的“陪读”、“择校”等现象就是对城乡教育发展非均衡的一种自然反应,这不能不引起决策者高度关注。

(3)控制其他因素,与2001年前比较,2001年之后义务教育学校,特别是农村学校数量显著减少。这显示出基础教育管理体制改革和新一轮布局调整政策成效显著。2001年,《国务院关于基础教育改革与发展的决定》奠定了“以县为主”教育管理体制。通过回归模型分析,本研究进一步证实了基础教育管理体制改革和新一轮学校布局调整政策对义务教育学校数量变化有重要影响。

如果将人口、区域环境、就业结构及经济发展视为影响教育发展的外部因素,我国学校布局调整更多体现为“自然型调整”——顺应人口、区域特征、经济社会发展及城镇化发展趋势进行的调整。其中人口因素对义务教育学校数量变化有决定性影响。但另一方面,“城镇大班额”、农村学生“择校”、农村家长“陪读”及2001年之后义务教育学校数量显著减少的事实表明:义务教育学校数量变动受制于教育发展非均衡性、受制于基础教育“以县为主”管理体制及新一轮学校布局调整政策等因素的综合影响。因此,我国义务教育学校布局调整也体现为“政策型调整”。总体看,“自然型调整”与“政策型调整”构成了我国义务教育学校数量变动及结构调整的两大推力。考虑到在校生数量对学校数量变化的边际影响力,“自然型调整”是影响义务教育学校布局的主导力量,但2001年之后,“政策型调整”的作用力日益凸显。

实证分析表明:1995年至2008年在校生数量变化是影响学校数量变化的主要因素,我国学校布局调整乃顺应人口变动和城镇化发展的“自然型调整”,这一判断有助于回应学界对学校布局调整政策的批判和质疑。站在历史发展高度看,新一轮布局调整实乃应时而动,因势而发,是在“自然型调整”基础上的政策干预与介入。但问题另一面是:新一轮布局调整政策实施以来,不断蔓延的“大班额”现象,旷日持久的城乡教育非均衡问题及新一轮学校布局调整中出现的“一刀切”式撤点并校行为,表明“政策型调整”必须恪守合理限度,无节制地撤并农村小规模学校的行为应当被遏制。学校布局政策必须回归教育本位,回应教育需求,尊重教育发展规律。

1.大规模“撤点并校”行为应当被有效遏制。由于在校生数量是影响学校布局调整的最关键因素,考虑到未来数年我国义务教育适龄人口出现回升趋势,现有学校布局调整政策应当在“撤点并校”改革中保持适当限度。考虑到我国进入工业化中期阶段,义务教育的供求矛盾将从“有学上”到“上好学”,对优质教育质量的追求将成为义务教育发展的重点,因此必须在解决“城镇大班额”问题上下大力气,布局调整改革不能以义务教育质量下降为代价。从战略层面看,学校布局调整已经到一个关键阶段,学校布局结构应当保持相对稳定。2009年,华中师范大学课题组对全国11省的调查数据显示:未来五年,以村小和教学点为主要撤并对象的大面积撤点并校还可能继续推进,其中教学点将被撤并的比例高达58.9%。这种趋势应该引起社会各界高度关注。

义务教育学校布局调整面临战略转型,着力促进城乡中小学均衡发展应成为新的战略重点。一方面要增加教育投入,在城镇地区新建学校以满足城镇化及流动儿童就学需求;另一方面,在农村地区,特别是山高路远区域,应当适当保留小规模学校以保证儿童就近入学的需求。

2.优化以中小城市和县镇为核心的学校布局结构具有重要的战略意义。2020年,我国城镇化率将达到50%以上,2010年中央一号文件提出重点发展中小城市和小城镇。因此,在学校布局调整过程中,优化以县镇为核心枢纽的学校布局结构,加大对中小城市和县镇教育投资力度,通过新建、扩建学校,提高中小城市和县镇教育供给容量,应当是我国义务教育学校布局的战略重点。从人口流动趋势看,为有效推进城镇化发展,减缓特大城市教育资源承载压力,积极发展县镇教育作为城乡教育发展的缓冲地带,是城乡一体化教育发展的必然选择。

3.实施“小规模学校建设工程”,推动义务教育均衡发展。通过提升小规模学校教育质量,确保此类学校健康发展。长期以来,小规模学校(村小及教学点)在方便儿童就近入学,保障儿童公平入学机会等方面为我国农村教育事业发展做出了巨大贡献。因此,在财政方面,各级政府应加大对小规模学校的财政支持力度,提升其办学条件和师资水平,解决小规模学校的生存发展问题,从而避免由于撤点并校带来的学生失学、辍学、上学难等问题。在管理方面,可采取“联校走教”、“一校制”、“捆绑发展”等方式,以中心学校带动周边村小及教学点共同发展,扩大优质教育资源覆盖面,缩小城乡差距,推动城乡教育一体化发展。

4.在校车管理、寄宿制学校人员与经费保障等方面实行配套改革,提升布局调整政策实效。实证研究表明:交通条件改善有助于学校布局调整,但相应的配套措施应及时跟进。在交通方面,各地应积极探索专业化校车制度,根据我国经济社会发展实际,我国中小学校车运营应建立“政府统筹、部门合作、专业化运作”的模式,确保学生上下学的交通安全。在寄宿方面,自2004年“农村寄宿制学校建设工程”启动以来,我国寄宿制学校办学条件有了大幅提升。但寄宿制学校发展仍然面临许多困境。首先,单一化的教育经费拨款模式制约了寄宿制学校的发展。调查显示,寄宿制学校生均公用经费支出远大于走读学校。因此,改善寄宿制学校办学条件的同时,应加大对寄宿制学校的公用经费投入,促进其可持续发展。其次,寄宿制学校功能性的扩张增加了对生活教师、寝室管理员和保安的需求。地方政府应根据实际需要,为学校配备足额的教职工,并在编制和财政上予以保证。

5.强化中央与省级政府责任,建立多元化决策机制,确保学校布局调整政策的科学性、合理性与实效性。针对义务教育学校布局调整中各地盲目撤并学校的行为。2010年《教育部关于贯彻落实科学发展观,进一步推进义务教育均衡发展的意见》中提出,对条件尚不成熟的农村地区,要暂缓实施布局调整,对必须保留的小学和教学点,要加强资源配备,撤并学校必须充分听取人民群众意见。

由于我国区域间、城乡间存在巨大差异,应建立公众广泛参与的学校布局调整决策机制,让家长、教师、社区等各界人士共同参与布局调整决策。以程序公正保障结果公平,以多元参与推进决策民主化,这是遏制部分地区“一刀切”式撤点并校行为的制度保障。如此,学校布局调整方能吸纳民意,造福民众,真正让人民满意。

注释

①J.Bard,C.Gardener,R.Wieland.Rural school consolidation report:history,research summary,conclusions and recommendations.Norman,OK:National Rural Education Association,2005.

②S.Heshcovitz.“Socio-Spatial Aspects of Changes in Educational Services:TelAviv and Jerussalem,1970— 1988.”The Service Industries Journal11.A pril(1991): 137-153.

③雷万鹏:《将农民工子女纳入区域教育规划》,《中国教育报》,2009年2月28日。

④V.Lavy.“School Supply Constraints and Children's Educational Outcomes in Rural Ghana.”Journal of Development Economics51.December(1996):291-313.

⑤I.Attfield,M.Tamiru,B.Parolin,A.D.Grauwe.Improving micro-planning in education through a Geographical Inf ormation S ystem:Studies on Ethiopia and Palestine.Paris,France:International Inst.for Educational Planning,June,2002.

⑥D.Lehman.Bringing the school to the Children: Shortening the Path to EFA.World bank,A ugust,2003.

⑦A.J.DeYoung,C.B.Howley.“The Political E-conomy of Rural School Consolidation.”Peabody Journal ofEducation67.Summer(1990):63-89.

⑧D.Strang.“The Administrative Transformation of American Education:School District Consolidation,1938-1980.”A dministrative Science Quarterly32.September (1987):352-366.

⑨公路里程指在一定时期内实际达标的等级公路,并经公路主管部门正式验收交付使用的公路里程数。

⑩考虑到模型2中非农产业就业比例(NAL)与其他变量存在显著相关,不符合多元线性回归模型假设,因此模型2中未加入这一变量。

责任编辑 曾新

2010-04-26

国家社会科学基金教育学重点课题“城镇化进程中的教育变迁研究”(AHA090003);教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“义务教育学校布局问题研究”(09JZD0035)