叶剑平 田晨光

(中国人民大学土地管理系,北京100872)

我国城市房屋拆迁的制度缺陷与路径选择

叶剑平 田晨光

(中国人民大学土地管理系,北京100872)

改革开放以来,我国社会和经济进入快速发展轨道的同时,也带来了其他现实问题,城市房屋拆迁中的突出矛盾已引发了社会的诸多争议。本文从我国现行的城市房屋拆迁相关法律和政策入手,结合《物权法》中提出的理念,分析我国现行拆迁政策的缺陷和成因,并运用博弈论思想对政府、拆迁人和被拆迁人等利益相关主体进行简要分析。在精炼贝叶斯纳什均衡基础上提出完善拆迁政策和模式的建议,以期能更好地为公共利益和城市建设服务,实现“卡尔多—希克斯改进”。

城市房屋拆迁;精炼贝叶斯纳什均衡;公共利益;路径选择

近年来,随着城市化进入高速发展期,城市人口、规模迅速增加,如图1所示,当前我国城市化率已超过45%①。快速城市化背景下,城市在区域经济发展中的核心地位不断增强,城市规模随之不断扩大,城市房屋拆迁②逐渐成为我国多数城市发展所面临的普遍问题。因拆迁而导致的多方利益冲突日趋激烈,由此引发的社会问题和矛盾已引起各界的广泛关注和高度重视,并成为社会舆论的焦点。

图1 1997—2008年我国城市化水平及城乡人口变动图

城市房屋拆迁无疑是近年来国内学术界的关注热点。在中国知网(CN KI)的中国期刊全文数据库中,笔者以“拆迁”为关键词对2000年以来的文献进行检索,共有文献6640篇,其中核心期刊763篇。进一步将期刊收录源限定在中国人文社会科学引文数据库(CSSCI),以“拆迁”为检索词、“关键词”为检索项在所收录文献中检索到的相关研究文献仅有6篇;以“拆迁”为检索词、“摘要”为检索项检索时,相关研究文献增加至126篇。从这一检索结果和笔者对于相关文献的分析可以得出,国内城市房屋拆迁的文献中,新闻角度、实践层面的居多,而研究角度、理论层面、深层次分析的研究文献相对缺失。

国内当前对城市房屋拆迁的相关研究,可概括为以下几个方面:(1)关于拆迁中政府角色的研究。多数文献从行政管理的理论角度出发,研究政府在城市房屋拆迁进程中的行为模式和作为机制,认为政府职能在拆迁中出现了“越位”、“缺位”、“失位”等严重现象,政府的基本角色定位错误,需要逐步向“服务型政府”转变③。(2)关于拆迁中“公共利益”的研究,学者主要依据法学理论,分析拆迁进程中“公共利益”的现状及主要问题。如张曙光指出:“作为公共目的房屋拆迁,是以政府及其有关部门为主体”,在当前“公共利益”界定不清的情况下,“侵权者得不到惩处,受害者得不到救济,正义得不到伸张,法纪得不到维护”④。因此,“厘清公共利益的界限尤为重要”,“公共利益”是“进行房屋拆迁的目的要件,是保护被拆迁人利益的重要前提”⑤。多数学者从“公共利益”明晰化的角度出发,提出完善城市房屋拆迁政策法规的建议,以实现城市拆迁的和谐进行。(3)关于拆迁制度的研究。多数学者运用制度经济学的分析方法对目前我国城市房屋拆迁制度的缺陷和问题进行分析,在利益均衡和公平正义的机制框架下,重新构建基于“帕累托改进”的城市房屋拆迁制度,并提出规范拆迁管理运行体制的对策⑥。(4)关于拆迁补偿安置的研究。由于当前城市房屋拆迁中主要矛盾的焦点集中在弱势群体的拆迁补偿上⑦,故此方面的研究较多。多数文献从经济学角度探究当前城市房屋拆迁中拆迁安置补偿的核心机制,分析因拆迁导致房屋置换、土地置换和角色置换给被拆迁人带来的利益得失。认为当前我国多数地区拆迁补偿范围不全面,过于狭窄,土地使用权没有得到完全补偿;补偿价格偏低,不能按照市场价格补偿,有失偏颇等⑧。也有学者认为不仅应通过增加货币或实物补偿等方式保障被拆迁人的利益,政府部门更应“高度注意影响人群的能力再造”,因为这是“保障相关区域和人群提升可持续发展能力的关键”⑨。(5)关于博弈理论在拆迁中运用的研究。国内将博弈分析的理论应用于城市房屋拆迁探究的文献较少,也有学者使用博弈理论构建城市房屋拆迁的博弈模型,分析不同收益值情况下的策略和支付,指出当前拆迁制度存在的主要缺陷⑩,但政策建议的提出与博弈模型分析的关联度较低,不具有针对性。

从当前国内的研究动态来看,使用博弈理论从宏观层面考察分析我国城市房屋拆迁政策,并结合运用政治经济学、政策分析、土地伦理学、法理等不同理论从多个角度探究当前拆迁困境的深层次问题及其产生根源,并在博弈均衡的基础上,紧密结合博弈分析的结论提出完善政策的建议,这样的分析角度和研究模式具有一定的创新性。

一、我国城市房屋拆迁的困境分析

从上世纪80年代开始至90年代中期,为改善城市居民的居住条件,同时重新进行城市分区,我国进入大规模的城市扩张和旧城改造时期,此时期的住房拆迁具有福利分配的色彩。1998年住房分配货币化改革以后,政府在加速推进城市化的同时,房地产的开发强度逐步增加。由于城市边界扩张、GDP增长与土地出让金关联度很高,政府(特别是各级地方政府)财政收入逐渐依赖于通过出让国有土地使用权获取的土地出让金。从图2、图3中可以清晰看出,1994—2008年我国土地出让面积和出让收入均大幅增加。《2009中国国土资源公报》的数据显示,2009年全国土地出让总价款高达15910.2亿元,其中房地产用地出让价款高达13391.8亿元。这一时期的城市房屋拆迁体现出鲜明的“土地财政”特征。

图2 1994—2008年我国国有土地出让面积及其增长率

图3 1994—2008年我国国有土地出让收入及其增长率

在当前由计划经济向市场经济的转轨时期,我国的城市房屋拆迁进程具有明显的路径依赖特征。利益主导机制影响下的地方政府不能从拆迁具体实务中实质性退出,使得拆迁各方的利益协调和权利诉求陷入紊乱的局面。从2003年的翁彪事件到2009年的成都金牛区强拆中的唐福珍自焚事件,“暴力拆迁”屡禁不止,冲突事件层出不穷,严重影响了社会稳定和城市建设的和谐进行。

(一)政府陷入“诺斯悖论”

在城市房屋拆迁的过程中,无疑需要政府参与和干预,但其角色定位与干预程度尚需考究。美国纽约城市大学巴鲁克学院教授E.S.萨瓦斯对政府职能的论述可谓精辟:“‘政府’一词的词根来自希腊文,原意是‘掌舵’。政府的基本职责是掌舵(Steer)而不是划桨(Paddle),但政府并不仅仅满足于掌舵”。在现实中,往往存在着政府行为约束软化和政府干预过当,出现政府职能的“越位”、“错位”和“缺位”现象。如政府部门未能实现与拆迁实施单位的有效分离,直接或间接参与到拆迁的具体事务中;拆迁程序的规范性、透明度不足,被拆迁人的知情权未得到充分尊重等。政府未能完成平衡公权力与私权力、协调拆迁过程中各利益主体关系的职责,从而陷入了“诺斯悖论”(North Paradox)的怪圈。

(二)“公共利益”的滥用

当前学界对于“公共利益”(Public Interest)概念、内涵与范畴的界定,正如台湾学者陈新民之表述:“公共利益概念的最特别之处,在于其概念内容的不确定性”。在西方发达国家,从亚里士多德、休谟到卢梭,再到当今学者,对于“公共利益”的种种争论仍未停止。不过,对于政府等公共机构参与社会事务管理的性质与其行为的价值取向,西方学者的观点是一致的。美国学者E·彭德尔顿·赫林指出:“在现实中,我们无论从理念层面还是实践层面必须把联邦行政机构看做一个整体;一个国家的行政机构必须完成其核心使命,即成为执行公共利益政策和致力于促进总的社会福利事业的机构,从这一角度看,公共利益是指导政府管理者执行法律时的参照标准。”

2004年修订的《中华人民共和国宪法》第十条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年颁布的《中华人民共和国物权法》第四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”现行《土地管理法》第二条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”从基本法律的规定可以看出,“公共利益”是城市房屋拆迁的合法要件。然而,现行拆迁政策中未对建设项目是否以增进“公共利益”为目的加以明确界定,使得多数强制拆迁中所谓的“公共利益”被滥用。

不能否认,一些以私人企业为主导的旧城改造开发项目可以在一定程度上改善居民的生活水平,但这种建设项目无疑是以投资方、开发建设方及核心利益相关者的利益最大化为其根本出发点,其所带来的“公共利益”是间接的。同时需要明确的是,当前很多名义上的所谓“公共利益”的非营利性建设(如城市公共绿地、大型广场等),往往是在城市建成区的核心地段实施项目的建设开发,必然要涉及到较大面积的房屋拆迁。这种“政绩工程”式的建设如果规划范围过大、资金投入量过多、使用效率过低,就必然给政府造成不必要的财政负担,这种“劳民伤财”式的非营利性建设项目是否能够归入“公共利益”尚需商榷。此外,“国家机关办公用房”的建设开发是另一个例子,能否将政府机关建房等同于“公共利益”值得推敲。社会主义市场经济体制下,任何人和单位都有改善工作条件的需要,不能按照写字楼里办公群体的身份去界定“公共利益”,假“培训中心、会议中心”之名,行“宾馆、度假等娱乐场所”之实的现实状况对这一判断做了很好的注解。

(三)法律的冲突与真空

从上文对于“公共利益”的分析可知,现行《宪法》、《物权法》、《土地管理法》均明确规定征收公民房屋的前提是“为了公共利益的需要”,但《城市房屋拆迁管理条例》的总则却如此表述:“为了加强对城市房屋拆迁管理,维护拆迁当事人的合法权益,保障建设项目顺利进行,制定本条例。”可以看出《城市房屋拆迁管理条例》制定的基本目的和前提是“保障建设项目顺利进行”,《城市房屋拆迁管理条例》与其他基本法律在制定目的上便产生了冲突。具体地,依据《宪法》和相关法律,补偿是拆迁合法有效的构成要件,须在房屋拆迁进行之前即完成,而《城市房屋拆迁管理条例》却将被拆迁人的补偿安置问题延至拆迁阶段处理。又如在当前社会主义市场经济条件下,除某些特殊的国企外,其它多数企业所从事的开发建设活动都只能定义为营利性行为(Profit-Making Act)。那么这种拆迁行为从法理上来看不具备行政强制处分的效力,开发企业与被拆迁居民是平等的民事主体。若借助国家权力而强制拆迁,有悖社会公平,公权(Public Right)与私权(Private Right)的冲突成为必然,城市发展与个人私有合法财产保护之间的关系被扭曲。

同时,由于《土地管理法》在集体土地的征收补偿上主要考虑农用地,而《城市房屋拆迁管理条例》仅调整国有土地上的房屋拆迁行为。使得现实中特别是在当前快速城市化的背景下,城乡结合部所面临的拆迁问题成为法律真空。在这种状况下,个别城市在城乡结合部的拆迁过程中甚至自行制定了既不按照《土地管理法》进行土地的合法征收和补偿,也不依据国有土地房屋的市场价进行拆迁补偿的所谓“集体土地房屋拆迁制度”,造成大量社会矛盾,影响城市化的和谐推进。

(四)土地发展权的漠视

亚当·斯密于18世纪中叶便提出“个人利益与社会利益是一致的”观点,他认为个人利益与社会利益的对立越强,国民财富(National Wealth)的增长和社会福利(Social Welfare)的增进收到的阻碍就越大,此观点在当今中国仍具有借鉴意义。被拆迁人的土地发展权(Land Development Right)不仅关系到其生存状况,也关系到社会的公平公正。从国外发达国家的经验来看,城市房屋拆迁补偿一般包括:建筑物极其附着物价值补偿、土地补偿、潜在收益补偿等多方面。如依据美国拆迁制度中的“合理补偿”原则,对于被拆迁居民的补偿既包括现有价值,也包括财产未来赢利的折现价值;日本宪法也规定,“正当补偿”应包括:财产损失、产权损失、失业损失和其他损失等。这种拆迁补偿方式充分考虑到了被拆迁人的发展权,实现了社会的公平公正。但在现实中,补偿方法多是一次性货币补偿,补偿款又低于市场价格,并且计算居民损失时并未把因拆迁而引发的除房产损失之外的其他损失考虑在内,被拆迁居民的土地发展权在一定程度上被漠视。个人利益与社会利益未能统一,社会公平公正未能实现,导致社会摩擦加剧、社会福利减少等突出问题。

二、城市房屋拆迁的博弈分析

基于上文对当前我国城市房屋拆迁中核心问题的分析归纳,本部分使用博弈论(Game Theory)分析拆迁过程中的博弈机理,以推出各参与方在拆迁博弈中相互影响因素、决策制定及选择,最终确定多方决策可能达到的均衡。需要阐明的是,本文的博弈分析是基于快速城市化这一城市房屋拆迁的引致性因素而进行的,这也是本文的整体分析背景。这一背景对于博弈进程的影响会在博弈各方的策略选择与收益水平中加以体现。

(一)假设前提

道格拉斯·C·诺斯指出,人们在追求经济利益(Financial Benefit)最大化的同时,又会追求非经济利益(Non-Financial Benefit)的最大化,人类行为具有双重性(Duality)。拆迁主体具有特殊的利益目标,并在一定条件下采取一切可能的行动以实现目标。因此,在拆迁过程中,各参与方需求偏好多样化、追求自身利益最大化、有限理性选择及机会主义倾向的经济行为均可能存在。这是本文对城市房屋拆迁进行博弈分析的假设前提。

(二)博弈类型

在假设前提的基础上,我们需要依据主流博弈理论对博弈的分类确定拆迁博弈的类型。

博弈理论认为,多方参与的博弈,通常可分为合作博弈(Cooperative Game)与非合作博弈(Non-Cooperative Game)。两者的最主要区别在于利益关系发生相互作用的参与人之间是否存在一个具备约束力的协议,如果存在,即是合作博弈;如果不存在,则是非合作博弈。在城市房屋拆迁的过程中,由于政府、拆迁人与被拆迁人三方的利益诉求存在明显区别,使得三者之间并不存在一个具有约束力的协议,因此,拆迁博弈属于非合作博弈。非合作博弈可依据博弈参与方做出决策的时间序列性分为静态博弈(Static Game)与动态博弈(Dynamic Game)。两者由博弈参与人决策行为时间上的先后性而区分。若在博弈中,各参与方同时做出决策或虽非同时决策但后做出决策的参与人对先做出决策的参与人的具体行为策略并不知晓,则为静态博弈;若在博弈中,各参与人做出决策和行动存在明显的先后顺序,且后做出决策的参与人知晓先做出决策参与人的具体行为策略,即为动态博弈。典型地,“囚徒困境”即是同时做出决策,属于静态博弈;而桥牌等棋牌类游戏参与人做出决策存在先后次序的,属于动态博弈。在拆迁博弈中,政府最先做出其决策(制定拆迁及相关政策法规),拆迁人与被拆迁人根据政府制定的基本政策和博弈形势选择各自的策略,博弈的决策制定中存在明显的先后顺序且各参与人基本了解先做出决策方的具体策略,故拆迁博弈属于动态博弈。进一步地,按照博弈参与方对对方的主要信息、可能性策略及收益的知晓程度可分为完全信息博弈(Complete Information Game)与不完全信息博弈(IncompleteInformation Game)。如果在博弈过程中,各参与人对其他参与人的行为特征、策略选择及收益函数清晰知晓,此种博弈即完全信息博弈;如果参与人对其他参与人的行为特征、策略选择及收益函数信息知晓程度不足或者只对部分博弈参与人的如上信息了解准确,这种情况下的博弈即是不完全信息博弈。由于政府、拆迁人、被拆迁人三方在拆迁博弈的信息获取上存在明显的非对称性(Dissymmetry),故拆迁博弈属于不完全信息博弈。

当前国内外研究中所提到的博弈一般是指非合作博弈,其分类及各类型所趋向的纳什均衡如表1所示。

表1 非合作博弈的分类:四种子类型

综上,可以确定城市房屋拆迁中的多方博弈的类型为不完全信息动态博弈(Incomplete Information Dynamic Game),所趋向的均衡为精炼贝叶斯纳什均衡。

(三)博弈要素

1.局中人(Player)

局中人,即博弈的参与人。在一轮博弈中,每一个具备决策权的参与者即成为一个局中人,局中人是此轮博弈的直接当事人。博弈的基础理论将只有两个局中人的博弈称为“双人博弈”,三个或者多个局中人参与的博弈称为“多方博弈”。作为理性决策主体,局中人以自身效用最大化为准则,其行为由其利益需求所决定。以“一局对策”为例,在一轮博弈中,总能找到这样的参与者:他们为达到自身的基本目标,实现自身的利益诉求、争取得到对己方有力的局面和结果,制定应对竞争对手的策略和行动方案(往往不止一种),这种理性的、具备决策权的、以实现己方利益诉求为根本目的的参与者即局中人;而那些在一局对策中既不制定方案做出决策,博弈和竞争的结果又与其得失和利益毫无关系的人(如比赛中的裁判)不属于局中人。依照如上的博弈理论作为划分和判断依据,拆迁博弈分析的局中人为:政府、拆迁人(开发商)和被拆迁人,分别用G(Government)、D(Developer)和I(Inhabitant)代表。

2.策略(Strategy)

策略是局中人在给定信息集情况下的行动规则,分为“纯策略”(Pure Strategy)与“混合策略”(Mixed Strategy)。在博弈论中,可以选择出某个策略的纳什均衡,这个策略叫做纯策略。“纯策略”是指博弈参与方在其策略空间中选取惟一确定的策略,“纯策略”博弈可达到“纯策略”纳什均衡。“混合策略”则是指博弈参与方所选取的不是惟一的策略,而是其策略空间上的概率分布(即纳什定理,纳什于1950年给予证明),“混合策略”博弈无法实现“纯策略纳什均衡”,但可达到“混合策略”纳什均衡,如猜硬币游戏。由此可见,“纯策略”是博弈参与人一次性选取的,一旦选取即坚持其策略;而“混合策略”则是博弈参与方在各种备选策略中采取随机方式选取的。在城市房屋拆迁的博弈中,政府做为政策制定者,其策略是实行现行政策或实行改进政策;开发商作为拆迁人,其策略是谈判拆迁或协商拆迁;被拆迁居民的策略是服从、拖延后服从、拒绝或同意、不同意。

3.信息(Information)

信息是指博弈过程中各参与方的知识,特别是有关其他参与方(竞争对手)的特征和行动策略的知识,即该参与人所掌握的其他参与人的、对其制定决策和判断产生影响的所有知识。在不完全信息博弈中,局中人可能通过观察其他局中人过去的行为来判断他们的行为偏好,并据此调整自己的行为来影响对手局中人的行为。很明显,政府和拆迁人在土地价格、拆迁成本、政策法规等信息上具有相当优势,而被拆迁居民则对拆迁过程中自身的真实损失清晰知晓。

4.收益(Payoff)

收益又称支付,指在参与博弈的各方所选择的策略下局中人得到的期望效用水平(Expected U-tility Level),是博弈的各参与方策略或行为的函数,被各参与人真正关注,如消费者所获得的各种效用、企业所获得的多种形式的利润。城市房屋拆迁参与者的收益受诸多因素影响,虽然很难量化,形成具体的收益函数(Payoff Function),但可通过逻辑分析得出博弈均衡的相关条件。

(四)博弈过程

1.政府实行现行政策

在我国现行的拆迁政策下,政府虽不直接参与具体拆迁事务,但仍会间接地对拆迁进程产生影响。政府对拆迁中属于民事关系的行为原则上不干预,但为了公共利益需要,可以进行强制拆迁。拆迁的实施和评估实行市场化运作,在拆迁当事人谈判的基础上,根据房屋的区位、用途、建筑面积等因素以房地产市场评估价格确定货币补偿金额。

在博弈中,若被拆迁居民在与拆迁人谈判后“服从”拆迁方案,按时搬迁,则其不仅获得拆迁补偿C(Compensation),同时由于按照政府和拆迁人要求执行房屋的拆迁方案,使得拆迁顺利进行,未对拆迁人增加额外成本,还可得到一定的奖励P (Prize);部分被拆迁居民可能“坐地涨价”,不同意拆迁补偿方案,拖延时间,但由于同一群体内的“局部遵同效应”(Local Conformity Effect),最终其仍会服从,并可获得额外的补偿款,但拖延的过程较为艰辛(面临各方压力,有可能引致房屋被强制拆迁的风险);若最终仍拒绝搬迁,采取上访、诉讼甚至对抗等偏激行为以争取自身利益,在现行政策下,这种行为无法带来收益的增加,徒增额外的成本EC(Extra Cost)。以上三种不同的策略选择下被拆迁居民的期望收益如下:

政府一方,当被拆迁居民“服从”或“拖延后服从”拆迁方案时,获得土地收益LB(Land Benefit),同时城市环境改善NFB(EI),社会和谐NFB (H)实现,但由于听证制度及信息公开机制等不完善,政府公信力NFB(R)损失;当被拆迁居民“拒绝”搬迁时,其上访、抗争将使社会和谐NFB(H)不再。以上三种情况下政府的期望收益如下:

拆迁人方面,若被拆迁居民“服从”拆迁方案,拆迁补偿费按照市场价格支付,其额外收益为0;若被拆迁居民拖延搬迁,拆迁速度的减慢将增加资金成本FC(Funds Cost)和延迟成本PC(Postpone Cost),拆迁人还会承担一定的谈判成本NC(Negotiation Cost);当被拆迁居民“拒绝”拆迁方案时,拆迁人进行强制拆迁会增加相应的成本RC。三种情况下拆迁人的期望收益如下:

表2 现行拆迁政策下博弈各方收益矩阵

2.政府实行改进政策

拆迁政策改进后,对于非公益性拆迁,拆迁人只能采取协商方式,强制拆迁不再适用。若被拆迁居民“不同意”拆迁方案,拆迁人就不得进行拆迁,政府也不能利用行政权力进行强制性干预,此时博弈三方的期望收益如下:

若被拆迁居民“同意”进行拆迁,则获得市价(Market Price)拆迁补偿M(M>C);政府获得土地收益LB,同时城市环境改善NFB(EI),社会和谐NFB(H)实现,由于拆迁程序及补偿的公正,不存在政府公信力NFB(R)损失;拆迁补偿费按照市价支付,拆迁人额外收益为0,同时拆迁顺利,基本不会产生各种额外成本,此时博弈三方的期望收益如下:

表3 改进拆迁政策下博弈各方收益矩阵

(五)博弈均衡

图4 城市房屋拆迁各主体博弈过程分析图

依上图4所示,相对于博弈过程中不同策略组合的收益组合如下:

从图4博弈各方决策流程的分析中可以发现,现行拆迁政策下,当谈判受阻时,被拆迁居民会理性地进行拖延,迫使拆迁人做出实质性的让步;而拆迁人对服从拆迁的被拆迁居民给予一定的奖励即可实现最优效率。这时被拆迁居民若继续拖延将会失去奖励,并要承担被强拆的风险。在“局部遵同效应”的影响下,被拆迁居民会理性地选择规避风险,服从是其最优策略。此时这个子博弈达到均衡(现行政策,谈判拆迁,服从),其收益组合为UC1。政府实行改进政策后,很明显,这个子博弈的均衡为(改进政策,协商拆迁,同意),其收益组合为UC4。对政府来说,实行改进政策是其占优策略,因为现行拆迁政策会造成政府利益损失,无法实现政府非经济收益的重要一环——社会和谐,政府具有改进政策的动力。综上,整个博弈所达到的精炼贝叶斯纳什均衡是(改进政策,协商拆迁,同意)。

三、我国城市房屋拆迁的路径选择

随着我国城市化和工业化进程的加快,城市更新的规模逐步增加,如果不对传统的路径有所突破,不对现行的相关政策和制度进行改进和创新,城市房屋拆迁的难度会越来越大。遵循上文拆迁博弈的困局分析中得出的核心结论,依据拆迁的现行政策和相关理论,我们对城市房屋拆迁的路径进行优化,如下图5所示,以期使其达到和谐合理的目标。

图5 城市房屋拆迁的优化路径

随着《物权法》的实施,公民对私有合法财产的保护越来越重视。房屋作为公民最大的私有财产,如何在维护公民的合法权益与推进城市化进程中找到结合点是城市房屋拆迁政策的制定者所要关注和研究的重要内容。而要具体推进城市房屋拆迁的和谐进行,可从以下三个层面努力:

(一)法律制度层面

2007年《物权法》施行之后,《城市房屋拆迁管理条例》中的部分内容已经与其产生诸多矛盾;同时,《城市房屋拆迁管理条例》不可避免地涉及对当前公民的主要私人财产——房屋的征收和拆除问题,必然会与公民的基本权利产生纠葛,属于“法律保留事项”,而现行政策和立法还停留在行政法规层面,现实中必然存在无法回避的问题,亟需从法律上确认各种权利的平等性及各自的责任、义务和行为界限,《城市房屋拆迁管理法》的制定已经迫在眉睫。“无公共利益则无征收,无合理补偿则无征收,无征收、补偿则无拆迁,无法院裁判则无强制拆迁。”这是我国《宪法》、《物权法》规定的房屋拆迁必须遵循的法治原则。因此,新的法规在制定过程中需要充分考虑拆迁各方的利益,在拆迁顺利进行、城市环境改善、社会和谐的前提下,尽可能地达到拆迁人获得合适的经济收益、被拆迁居民得到合理补偿和生活保障的多方共赢。同时,还应结合立法进程,进一步修正与完善拆迁补偿制度,改“时点”为“即时”评估,使拆迁安置补偿与呈现动态连续性特征的房地产市场发展相协调;货币补偿的金额应以房地产市场评估价格确定,不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格,从而使市场化原则得到充分贯彻,以实现“卡尔多—希克斯改进”。

(二)行政管理层面

随着当前社会主义市场经济的深入发展,政府由行政管理型向公共服务型的转变已经成为我国行政体制改革的当务之急,必须由过去“重管制、轻服务”的管理模式逐步转变到提供基本公共服务的职能上来。从上文博弈分析的结论中我们可以看出,城市政府实现职能转变和管理模式转型是博弈达到精炼贝叶斯纳什均衡的必要条件;从宏观层面来看,也有利于实现十七大确立的建设服务型政府和和谐社会的目标。

具体来讲,政府实行改进政策后,应从博弈中退出,扮演规则制定者和争议协调者的角色,从而实现政府“划桨”与“掌舵”的角色分离。应结合《城市房屋拆迁管理法》的制定,将城市房屋拆迁分为“公益性”项目和“非公益性”项目,并适用不同模式。只有在“公益性”拆迁时,政府才能行使自己的行政权力。拆迁主管部门只承担行政监管职能,不参与市场运作,不介入拆迁人和被拆迁居民的拆迁安置谈判。同时,在“非公益性”拆迁中,政府应加强对开发商的监督,切实维护被拆迁居民的应得利益,保护其合法财产的安全,公平、合理地协调拆迁人与被拆迁居民之间的纠纷。地方政府必须做到“自律”,从根本上转化自身的行为机制,强化司法制度以维护拆迁管理的公平公正。在拆迁实施的过程中对相关人员及资金使用情况进行监督,及时发现问题及漏洞,妥善解决群众投诉和举报等信访工作,从多种角度、多个方面完善城市房屋拆迁的管理体制。

(三)操作实施层面

在法律制度完善、行政管理“不越位、不缺位”的基础上,还需要对操作层面的各项措施加以改进。首先,建立完善的信息公开机制。在博弈的过程中可以看到,参与者之间的信息传递决定了其行动空间和最优策略的选择。信息获取不对称的前提下,被拆迁居民很难选择正确策略。所以必须利用新闻发布会、网络等多种方式,建立顺畅的沟通渠道和透明的听证机制,保障被拆迁居民的知情权、参与权和监督权,便于其在信息充分知晓的情况下理性地做出抉择,使拆迁政策充分体现民意。其次,安置方式可以多样化。对于城市中心区域的拆迁项目,廉租房或公租房可以作为主要的安置方式,同时配合数额合适的货币补偿,这种方式更为符合被拆迁居民的需求。再次,应在信息公开、沟通顺畅的前提下,构建关于城市房屋拆迁补偿的契约协商机制,针对拆迁当事人最为关心的拆迁补偿问题,在利益相关各方平等协商的基础上,通过双方讨价还价,尽可能对拆迁过程中利益受损方给予恰当的补偿。最后,可以考虑使用土地出让收入、社保基金等市场化资金,同时辅以一定的财政预算支持,在部分地区先行试点建立“拆迁专项资金”,用于公益性拆迁项目的安置房建设、基础设施投入及其他拆迁项目的投入,循环滚动使用,解决拆迁过程中的资金难题。

在本文成稿期间,笔者有幸看到国务院法制办历经两年四个月反复研讨制订的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》(下简称《征求意见稿》)向社会公开征求意见,一直被口诛笔伐的《城市房屋拆迁管理条例》也即将废止。从2010年1月29日到2月12日,登录国务院法制办网站法规规章草案征集意见系统,浏览或对《征求意见稿》发表意见的总人次为13437人次,创下迄今为止国务院行政立法征求公众意见参与人数之最。截止到2010年3月2日,《征求意见稿》共收到书面信件2383封,意见和建议6.56万条。其中,涉及征求意见稿修改完善的有5.21万多条,反映个案情况的有1.35万条,主要涉及对公共利益的界定、征收程序、强制搬迁等五大热点问题,从一个侧面反映出当前民众对于城市房屋拆迁问题的高度关注。虽然意见稿中的部分内容颇具争议,值得进一步推敲,但我们应该看到政府对于公共利益的关注和政策改进的决心。

在政策改进的推动下,我们必须去关注当前和未来我国城市发展的合理模式。关注绝对数量、绝对速度、发展规模大小、产出结果、“有边界、有止境”的数量型城市化需要我们反思,而城市房屋拆迁中的利益损失只是其所带来负的外部性的一个方面。在我国未来的城市化进程中,必须注重城市化内涵的提升,使得城市功能完善、城市空间布局合理、城市政府管理转型、城市资源消耗降低、城市创新力增强、城市公民社会形成、城市发展成果为市民所共享。这就进一步要求从以往关注城市数量、建设速度、规模转向“以人为本”,关注城市居民的物质需求和精神需求,要求公共服务及时、高质量和公平的提供,逐步实现更加关注效率、社会效益、经济和社会可持续发展、投入产出过程、公平正义和低碳、循环经济的发展理念的“无边界,无止境”的质量型城市化。

诚然,鉴于国内外土地所有制的不同,我国不可能做到国外因某个人的拒绝搬迁而被迫改变设计图纸或规划方案,但这种人文关怀是相通的。我国用30年的时间完成西方200年的转型,工业化和城市化速度世所罕见。数字隐藏下的发展,矛盾的出现在所难免。对于困境和瓶颈的反思是必需的,多数矛盾的解决要靠深化改革完成,需要全新的思维模式,特别是人本价值和法治精神的回归。

注释

①仇保兴:《城镇化的挑战与希望》,《城市发展研究》2010年第1期。

②根据现行《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定,本文所指的城市房屋拆迁是指因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护的需要,拆迁人根据建设规划,依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除,并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。

③参见李广彬:《城市拆迁中的政府职能定位》,《现代城市研究》2004年第3期;生青杰:《政府在房屋拆迁中的角色定位与职责重构》,《中州学刊》2009年第6期;李文良:《中国政府职能转变问题报告》,北京:中国发展出版社, 2003年,第120页。

④张曙光:《征地拆迁案的法律经济分析》,《中国土地》2004年第5期。

⑤兰燕卓:《城市房屋拆迁中有关公共利益的研究》,《山东社会科学》2009年第12期。

⑥参见彭小兵:《城市拆迁的制度性问题及政策设计》,《求索》2007年第4期;李怀、邵慰:《基于帕累托改进的城市拆迁制度研究》,《经济管理》2009年第4期。

⑦朱东恺、施国庆:《城市建设征地和拆迁中的利益关系分析》《,城市发展研究》2004年第3期。

⑧参见何虹《:完善我国城市房屋拆迁补偿范围的思考》《,城市房地产》2006年第5期;王慧娟、施国庆、贾永飞《:征地拆迁对城市郊区老年农民生活影响研究》《,中国软科学》2009年第5期。

⑨杨云彦、徐映梅、胡静、黄瑞芹《:社会变迁、介入型贫困与能力再造》《,管理世界》2008年第11期。

⑩参见唐代中、马卫锋《:基于演化博弈的城市拆迁补偿机制研究》《,财贸经济》2007年第6期;张杰、庞骏、朱金华《:旧城更新拆迁博弈中的帕累托最优悖论解析》《,规划师》2008年第9期。

责任编辑 张静

2010-05-10

国家自然科学基金项目“我国经济快速发展地区城乡结合部土地规范集约利用研究——以广东和山东两省为例”(70773117)