程 玲 向德平

(华中师范大学湖北省社会发展与社会政策研究中心,湖北武汉430079)

社区发展基金的变迁、管理及绩效分析
——以云南省剑川县、禄劝县社区发展基金为例

程 玲 向德平

(华中师范大学湖北省社会发展与社会政策研究中心,湖北武汉430079)

社区发展基金是农村微型金融的新型供给形式,是改善农村金融服务的有效办法,是加强社区组织建设和村民能力建设的重要手段。本文在对云南省剑川县、禄劝县社区发展基金项目进行调研的基础上,考察了社区发展基金的发展变迁过程,分析了社区发展基金的运作模式与管理机制,评估了社区发展基金的绩效,剖析了社区发展基金中存在的问题,提出了相关政策建议。

社区发展基金;运作模式;管理机制;绩效

在过去的30多年间,中国农村经济体制发生了巨大变化,市场在农业和农村资源的配置中发挥着越来越重要的作用。与此同时,农村金融改革滞后,金融供给严重不足,成为制约农村经济发展的瓶颈。其中,农村基层金融网点少和农户贷款难,便是农村金融服务中的一个突出问题。银监会2009年10月公布的数字显示,全国仍有接近3000个乡镇没有银行网点,占全国乡镇的8%左右,其中超过700个乡镇无任何金融服务。即使已被金融服务覆盖的乡镇,当地金融服务的充分性和满足度也参差不齐,整体水平不高。①这制约着当地的经济建设,影响着农户的生计发展。农村社区发展基金(Community Development Funds)正是基于农村正规金融服务市场缺位、无法满足农村居民金融需要这种情况,对传统小额信贷模式的创新和发展。

社区发展基金从解决农村农户生计问题出发,以社区组织为载体,以赋权和培育社区自组织能力为根本,通过小额贷款活动,将社区合作医疗保障、助贫扶弱、科技推广和社区公共产品供给等有机结合起来推动社区可持续综合发展。因此,社区发展基金是农村微型金融的新型供给形式,是改善农村金融服务的有效办法,是加强社区组织建设和村民能力建设的重要手段。

近几年,社区发展基金作为农村金融服务的创新形式备受关注。在政府和NGO的共同推动下,社区发展基金在中国获得很大发展。本文基于对云南省剑川县、禄劝县社区发展基金项目的调研,总结社区发展基金的发展变迁过程,考察社区发展基金的运作模式与管理机制,评估社区发展基金的运行绩效,并在此基础上针对社区发展基金中存在的问题提出了政策建议。

一、社区发展基金的变迁过程

社区发展基金作为新型农村微型金融服务组织和服务形式,经历了一个逐步发展和完善的过程。根据社区发展基金发展理念和服务方式的变化,其变迁过程可分为“就事论事”、“就事论人”两个阶段。

(一)“就事论事”阶段

“就事论事”阶段从1992到1997年。这一阶段主要的特征是单纯的项目运作制,以项目目标为行动指向。

这一阶段是中国开始系统探索小额信贷的时期,孟加拉小额信贷扶贫模式(GB模式)②被引入中国并展开试验。社区发展基金是一种仿GB小额信贷模式。根据运作机制的不同,这一阶段又可划分为两个时期:第一个时期是1992—1995年,主要活动是为农户养殖、种植业活动提供生产成本,借款用途比较单一,贷款对象以单个农户为主。第二个时期是1996—1997年,小额信贷的运作机制开始改变,信贷方式也发生了一些变化。这些变化主要表现在试图发挥村小组在小额信贷中的作用,贷款对象由单个农户向村小组的转变,村小组开始承担催收贷款的工作。

社区发展基金在这一阶段暴露出诸多问题:主要表现在:第一,忽视了农户的能力建设。这一阶段小额信贷资金的发放均以项目方式推进,农户以项目资金收益还款,资金的偿还单纯建立在项目经营的成败上,没有注重农户自身能力的建设。第二,农户尚未建立起还款意识,还款率低,资金风险大、利用率低。第三,小额信贷成本高。小额信贷成本高主要体现在管理成本、人力成本和风险成本三个方面。就管理成本而言,小额信贷农户贷款业务金额小、笔数多,需要占用较多的人力资源;就贷款风险来讲,由于农业的弱质性,农民大多又缺乏可以用于抵押的财产,小额信贷的风险要较其他行业贷款高很多。

(二)“就事论人”阶段

“就事论人”阶段从1999年至今。这一阶段的主要特征为社区发展基金更加关注农户及社区的发展,其目标是为了实现农户和社区的共同发展,小额贷款只是实现其目标的工具和手段。为了取得长远的扶贫效果,社区发展基金制定了系统的综合发展目标:满足社区内最贫困群体的需要,关注并改变社区内两性不平等的状况,提高合作伙伴和贫困群体的能力,促进社区参与项目的设计和管理,提高对国家扶贫政策的积极影响,促进社区可持续性的发展。在这一阶段社区发展基金的理念实现了从关注“事”到关注“人”的转变。

社区发展基金具有小额信贷和正规金融所没有的操作灵活、运作成本低、还款率高、拥有感强等优点。这一阶段的社区发展基金具有以下特点:一是社区发展基金归全体村民所有。社区发展基金项目中贷款本金为村民共同所有,贷款利息收益的使用也由村民决定;二是社区发展基金实行村民自我决策和管理。社区发展基金的管理主体是社区内村民,社区内居民对社区发展基金的发放及使用有参与权和决策权。三是社区发展基金具有很强的公益性。社区发展基金关注社区的发展和农户生计水平的提高,项目过程更加强调社区和农户的能力建设。③四是逐步建立和完善各种规章制度,形成《社区发展基金管理办法》、《财务管理制度》、《财务公开制度》、《社区发展委员会选举制度》、《社区贷款小组组成细则》、《社区发展委员会工作职责》、《社区小组长会议制度》等管理制度,为社区发展基金的发展设计了良好的制度框架。随着社区发展基金的发展,社区农户生计明显发生了变化,利用贷款的能力也明显增强,社区也获得了一定的发展。

二、社会发展基金的运作模式与管理机制

(一)运作模式

根据社区发展基金产生的动力源及运行方式的不同,社区发展基金的运作模式可分为内生模式和外推模式。

内生模式是由社区农户共同出资建立的社区发展基金,或是社区农户共同出资一部分,NGO资助一部分建立社区发展基金的模式。内生模式是应社区农户的需求而建立的,其运作完全由农户自己组织实施和监督,能调动农户参与的积极性,有利于社区发展基金的可持续发展,但也受到启动资金缺乏和管理技术不足的限制。

外推模式是指社区发展基金主要依靠外部力量的推动而产生和发展的模式。目前社区发展基金以外推模式为主。根据资金来源的不同,外推模式有“NGO+社区发展基金+农户”、“政府+社区发展基金+农户”、“信用社+社区发展基金+农户”三种方式。

“NGO+社区发展基金+农户”是由NGO向社区农户发放小额贷款的模式,NGO是社区发展基金的资金提供者。其具体操作规则为:(1)项目官员对社区成员进行社区发展基金基本目标、原则和发展理念的培训;(2)实施参与式需求评估,掌握不同社区的资金需求情况;(3)通过民主选举,组建社区发展委员会;(4)协助社区讨论、制定社区发展基金的信贷制度;(5)NGO为社区发展委员会提供资本金。资本金的发放有三种方式:一是根据社区农户的需要按年度提供给社区发展基金启动资本金;二是一次性地将资本金提供给社区,由社区发展委员会负责贷款的运作;三是根据社区农户的需求将资本金存入农村信用社,农户凭借贷款证到信用社领取贷款;(6)开展社区财务培训,帮助社区建账,检查、指导社区的财务记账;(7)根据社区发展基金的运作情况和社区管理能力的提高状况,逐步降低资本金占用费率,最终使社区拥有完全属于自己的社区发展基金。④

“政府+社区发展基金+农户”是由信用社向达到贷款评级标准的农户发放小额信用贷款的模式,资金的来源是政府的小额扶贫贴息贷款。其具体操作规则为:(1)以社区发展委员会为单位成立信用等级评定小组,对社区居民的信用等级进行评定,并将等级评定结果提交信用社审核;(2)信用社对符合信用条件的农户予以评级,核定授信额度并发放社区发展基金贷款证,一户一证;(3)农户需要贷款时,向社区发展基金提出书面申请。社区发展基金将农户的贷款需求提交社区发展委员会讨论,在调查核实的基础上,向农村信用社提供贷款名册。农户持贷款证和书面申请向信用社申请信用贷款;(4)社区发委会和社区发展基金负责监督贷款的使用和到期贷款的催收,但不负责资金交接。

“信用社+社区发展基金+农户”是由信用社利用自有资金为社区发展基金提供资本金,并向社区居民发放小额信用贷款的一种模式。当社区生产发展到一定程度,农户贷款的数量增加、额度增大,小额贷款已无法满足农户需要时,就必须依靠商业信贷市场。而此时,社区农户也建立了较高的信用等级,具备了走向商业信贷市场的能力。这种方式实现了农户、社区发展基金与正规金融机构的联结。

目前,社区发展基金的运行模式以“NGO+社区发展基金+农户”、“政府+社区发展基金+农户”为主,“信用社+社区发展基金+农户”模式是社区发展基金以后发展的方向。

(二)运作机制

1.组织架构

社区发展基金组织全体农户民主选举社区发展基金管理小组和监督小组的成员,分别负责社区发展基金日常事务的管理、运行和监督。在管理小组和监督小组下又再设置中心,中心下再设置互助小组。(如图1)

一般来说,每5—7户自愿组成一个互助小组,并推选小组长。互助小组在贷款中承担联保责任,小组内的成员如果不能按时还款,其他成员有责任为其垫付,并帮助其搞好生产发展项目,顺利偿还贷款。互助小组组长的责任是组织小组会议(活动);督促组员按时还贷及交纳借款利息,并代办还款手续;帮助小组成员选择发展项目,组织制定小组基金的使用和管理办法。在互助小组基础上形成中心。一般来说,三个以上小组自愿组合成一个中心,并推选出中心主任。中心主任的主要职责是安排、主持中心会议(活动);检查各项规章制度的执行情况;督促各小组按时还贷;组织讨论中心基金的使用和管理办法等。

2.人员管理

社区发展基金强调社区农户的参与及其主体意识的树立,在此理念的指导下,社区发展基金通过公开、透明的民主选举方式产生了社区发展基金的管理人员:主任、会计、出纳、监督员、小组长。这些社区发展基金的管理人员都是义务为社区工作,不获得任何报酬。社区发展基金制定了管理人员的工作职责,做到分工明确,职责分明,以确保社区发展基金的正常运行。

3.资金管理

资金来源方面。社区发展基金的资金来源由两部分组成,一部分是N GO捐赠的资本金,另一部分是社区积累资金。而社区积累资金又由两部分组成,一是社区发展基金的贷款利息收入;二是小组成员交纳的小组基金。在调研对象中,大满山红社区、沽泥盆社区、白石登社区、汤二社区、秧草堆社区、马樱花社区、祖宗箐社区的资金来源均为NGO捐赠和社区积累资金。禄劝县务茂德社区和芹菜塘社区资金来源为政府的小额扶贫贴息贷款和社区积累资金,小额扶贫贴息贷款由信用社代为发放,社区积累资金由社区自行发放,信用社贷款不收取利息,利息由社区收取,作为社区的积累。

贷款额度方面。目前社区发展基金的贷款额度在3000-10000元之间。如白石登、秧草堆、祖宗箐、沽泥盆、马樱花社区的最高贷款额度3000元,务茂德社区最高贷款额度5000元,芹菜塘、大满山红社区最高贷款额度为10000元。社区发展基金最高贷款额度会随着农户信用的增长、社区积累金的增加呈现不断上升的趋势。

贷款利率方面。社区发展基金的贷款利率由社区自行决定,其利率设定有差异性。剑川县大满山红社区和沽泥盆社区贷款最低月利率为5.8‰,白石登社区为4.5‰;禄劝县汤二、秧草堆、马樱花、祖宗箐、务茂德、芹菜塘的最低月低率为4.5‰。

风险控制方面。社区发展中心互助小组承担着联保责任。由5—7户农户自由组合成一个联保小组,组员之间相互帮助,相互监督,如有组员不能按时还贷,其他组员有责任帮其还清贷款,否则该组不能再次申请贷款。此种办法既加强了组员之间的合作交流,培养了组员的信用意识,又保证了还款率,降低了社区发展基金的风险。

社区积累金的管理与使用方面。社区发展基金在社区内的流动所产生的利息作为社区的积累,归社区所有,由社区支配。目前社区积累资金主要用于以下三个方面:一是直接转化为社区发展基金,用作发放贷款;二是关怀帮助弱势群体,满足弱势群体的特别需要,如特困户子女上学、看病就医等,并且对其采取优惠措施,如不收利息、少收利息等;三是发展公益事业,如建设社区道路、水渠、水池、公共浴室、活动中心、运动场地等。

借还款规则方面。社区发展基金借款的发放仅需联保小组担保,无须其他家庭财产和他人的担保,还款期限从一个月到十二个月不等。比如,剑川县为了培育社区农户的还款意识和信用机制,采取分期还款的方式,将还款周期设定为一个月,每月每户定额还款50元,确实经济困难户可低至20元,农历每月十五是固定的还款日。禄劝县的社区发展基金设立较早,农户的信用意识较强,还款方式定为整借整还,还款周期为一年,这样既能满足贷款户借款的需求,保证社区发展基金的使用效果,又能减少社区发展基金管理人员的工作量。

三、社会发展基金的绩效分析

(一)解决了社区农户生产垫本问题,赋权社区农户

资金的缺乏是贫困地区农户生计发展的重要阻碍因素。由于农村正规金融机构的商业性特征,贫困地区农户往往被排除在其贷款对象范围之外,而社区发展基金作为一种金融组织创新,正好弥补了正规金融机构的缺位,为贫困地区的农户提供了生产资金。社区发展基金自开展以来,农户的生计状况明显改善,贫困程度明显减弱。

作为一个农村微型金融组织,社区发展基金在承担金融供给功能的同时,还发挥着为社区农户赋权的功能。在社区发展基金“自我决策、自我管理、资金自我滚动”原则的指导下,社区发展的大小事务都由农户参与讨论,达成共识,共同管理,村民的生产技术水平、管理决策能力得到提高,农民的信用意识、市场意识也得到了提升。

(二)培育了社区农户信用意识,控制了贷款风险

信用问题是制约正规金融机构向贫困地区农户发放贷款的重要因素之一。社区发展基金要获得成功,信用问题是必须优先解决的难题。为了建立农户信用机制,培育农户信用意识,社区发展基金建立了相关制度:一是实行联保制度。由5-7户组成一个联保小组,农户不需要其他任何形式的担保,就可以向社区发展基金申请贷款。小组内的成员如果不能按时还款,其他成员有责任为其垫付,并帮助其搞好贷款项目,顺利偿还贷款。联保制度为农户诚信意识的培养提供了一种社会氛围和社会压力;二是评定农户信用等级。社区发展基金根据农户的财产、收入、信誉状况、生产经营状况对其信用等级进行评定,一般分为优秀、较好、一般、次级四个档次。这些制度的建立和实施,培育了社区农户的信用意识,有效控制了贷款风险,提高了还款率。禄劝县社区发展基金的资金运转, 1999—2001年还款率为97%,2001年还款率为99.7%,2002—2003年为100%,2004年为99.9%, 2005—2009年为100%。1999—2009年,全部社区发展基金贷款平均回收率达99.7%。

(三)提高了社区农户的参与性,促进基层民主建设

参与式发展理念是社区发展基金的灵魂,始终贯穿于社区发展基金的整个过程之中。在制度设计时,社区发展基金充分运用参与式方法,广泛组织农户交流讨论,达成共识。在具体实施过程中,社区发展基金始终赋予贫困农户知情权、参与权、监督权,充分尊重村民意愿,依靠村民自我发育、自我管理、自我监督、自我教育,调动了社区农户自我发展的积极性和主动性。

参与式理念在社区发展基金中的渗透,强化了社区农户的民主意识,促进了基层民主建设。社区发展基金施行村民自主管理和决策,资金的管理由村民共同选举产生的管理组织负责,对于管理制度的制定、贷款农户的确定、贷款金额、贷款期限和利息、贷款程序等都由村民共同讨论决定。这是一个社区民主的实践过程,农户的民主意识在这一实践过程不断提高。

(四)关注弱势群体,推动社区整体发展

社区发展基金为社区农户的沟通提供了一个平台。社区定期开展活动,社区成员之间的互动和交流增加,社区内部逐渐形成互帮、互学、互督、互促的社会风气,改善了人际关系,增强了村民之间团结友爱和集体荣誉感,促进了和谐社区的建设。

社区发展基金关注弱势群体,在环境保护、教育支持、残疾人保护、老年人福利、妇女权益保护等方面发挥着积极的作用。特别值得一提的是,社区发展基金在改善农村社区两性不平等做出了重要努力。社区发展基金为妇女更多参与家庭事务和社区事务提供了机会,提高了妇女对家庭事务决策的参与程度、知情度。妇女通过贷款参与家庭经济生产活动,其在家庭和社区发展中发挥出更大的作用,妇女地位得到很大提高,村民的性别发展意识也得到增强。

四、社会发展基金存在的问题及对策

(一)存在的问题

社区发展基金在一定程度上满足了贫困地区农户生计发展的需要,同时在培育农户信用意识、促进基层民主建设、关注弱势群体、推动社区整体发展等方面发挥了重要的作用。但目前社区发展基金还面临着许多的发展的阻碍,诸如资金来源不足、管理能力有限、管理机制不完善、农户主体意识不强等。

1.资金来源不足

社区发展基金的启动资金主要来源于NGO,在发展的过程中,政府和农户部分参与进来,但那只占很小的比例。从总体来说,社区发展基金的资金来源渠道少,资本金总量有限。资本金总量的不足限制了农户的生计发展,也限制了社区发展基金的发展。

由于资本来源不足,社区发展基金的规模受到限制,贷款额度比较小,很难满足农户的需求。例如,祖宗箐社区和马樱花社区,这两个社区的主要生计是养殖业,农户借款基本用于购买种猪、种养、种牛等,但农户在社区发展基金的最高借款额度为3000元,所能贷到的款远远不能满足其生产发展的需求,极大地限制了农户的生计发展。此外,随着社区发展基金的不断发展,借款农户数量会越来越多,在资本金总量一定的情况下,借款农户越多,每个农户所能借到的款的额度势必减少。而且,随着社区农户生计活动的拓展,其所需要的资金量会越来越多。如何为社区提供足够的资金支持是社区发展基金面临的重要问题。

由于缺乏启动资金,社区发展基金只能在少数贫困村进行试点,这限制了社区发展基金的发展规模与发展范围。此外,NGO不可能永久的在一个地区实施项目,当项目从社区撤离后,农户又如何去获取生计发展所需的资本。农户的生产生活又将如何进行下去?这都是我们要思考的问题。

2.管理能力有待提升

社区管理能力有限是目前社区发展基金中面临的一个难题。社区发展基金的管理人员均为村民民主投票选举出来的本村村民,这些村民基本上只接受过小学或初中教育。而社区发展基金对管理人员的组织能力、管理能力等有很高的要求。如何提高社区发展基金管理人员的能力是当务之急。例如,财务管理是社区发展基金管理的重要内容,这直接关系到社区发展基金能否正常的运作和发展。经过项目官员反复的培训和指导,社区发展基金的管理人员已能记账和填写单据,但还离正规的会计计账和财务管理有很大的一段距离。

3.管理机制尚待完善

社区发展基金制定了一系列管理制度,这些制度包括机构管理制度、财务管理制度等等。这些制度保障了社区发展基金的正常运行。但社区发展基金的管理机制也存在一些问题:一是管理制度固化,不能根据新情况新问题及时进行调整,也就是说,社区发展基金的管理制度滞后于社区发展基金的发展;二是管理制度缺乏可操作性。比如,社区发展基金的财务管理制度中明确规定,借款人必须在贷款的到期还款日将款项还至社区发展基金,而管理制度中却没有明确如何处置未按期还款人员的这种行为;三是管理实施的随意性。由于社区发展基金管理制度的滞后,势必带来管理方式上的随意性。

4.农户主体意识亟待加强

目前,社区发展基金的日常运作管理实现了社区农户的自我管理和自我决策,但社区发展基金生计发展项目的实施有赖于NGO的指导。NGO向社区农户灌输社区发展目标和理念,在管理制度的设计上将这些理念纳入到社区发展基金的运作,为社区农户提供技术、知识培训和指导,推动着社区发展基金的发展,引导着社区发展基金发展的方向。社区发展基金的管理人员仅仅是社区发展基金的日常工作管理者和执行者,社区农户只是社区发展基金的受益者。社区农户对项目推动者的依赖还较强。也就是说,在社区农户的认知中,社区农户对社区发展基金没有拥有感,缺乏主体意识。

(二)对策建议

虽然社区发展基金目前面临着一些困难,但是仍不失为一种社区农户参与资金管理的有效运作模式。针对前面提到的社区发展基金所存在的问题,如下建议:

1.加强多方合作

随着社区发展基金更进一步的发展,其所面临的最大的发展瓶颈便是资金不足问题。社区发展基金要更好地发挥作用,改善社区农户生计问题,满足社区农户越来越多的贷款需求,不能仅仅依靠某个非政府组织的力量,还需要政府部门、非政府组织和金融机构的合作,拓展更多的资金渠道,为社区发展基金注入更多的发展资金。

此外,社区发展基金扶贫开发具有整村推进、社区发展的示范意义,其核心是政府、非政府组织、金融机构三方合作,共同推动农村社区经济社会协调发展。而在这之中,政府应该充分利用和发挥行政辐射功能,协助社区建立健全社区发展基金,并引导和提升社区发展基金的自我管理和发展能力,以适应经济和社会发展需要,增强社区的自我发展能力。

2.完善管理体制

目前,社区发展基金的管理体制主要是建立了各项规章制度,使组织的各项活动有章可循,形成一套自我管理、自我约束、自我发展的内部运行机制。社区发展基金管理制度的制定应采取“强加规制,自主改进”的方式来实现:由N GO同社区发展基金协商制定出一整套管理体制,并在项目合作协议中要求其严格执行。NGO在管理制度建立过程仅充当监督实施者。当社区发展基金能够按照其先前制定规章行事后,考察社区发展基金管理制度的适用性和科学性,引导社区发展基金自主改进,形成适合其发展情况的管理制度。特别要强调的是,社区发展基金管理制度一定要具有可操作性和实际约束力。

3.增强主体意识

社区发展基金“自我决策、自我管理”是指在社区发展基金的发展过程中,社区农户能够自己发现问题、分析问题、解决问题,做社区发展基金的主人。只有在此基础上,社区发展基金才可以自我良性可持续循环发展,因此,从项目资源的管理转到社区资源的开发与管理,争取社区外部资源,都需要促使农户向发展的主体转变,使农户从单纯的项目管理者向决策者转变,增强社区农户的主体性意识。在实施过程中,社区发展基金通过开展活动对社区农户进行引导,使社区农户在思想上真正认识到社区发展基金是“自己的”,对社区发展基金产生“我”感,自觉地参与项目设计、项目决策、项目实施、项目监督等各个环节,从而有效地实现了社区基金与农户的良性互动。同时社区组织每个成员都有表达意见、参与选举、管理事务、实行监督的权利和机会。

4.重视能力建设

整体而言,社区发展基金组织和农户的能力水平普遍较低,已成为影响其减贫的主要阻碍因素之一。目前看来,依靠少量的项目开展的培训和指导活动,很难有效地提升组织和农户自身能力。因而建议采取“以点带面,以优带差”逐步推进的方式,加强社区发展基金组织和农户个体的能力建设。其主要措施有:培育农户自身的能力和集体责任意识;培养社区领袖及骨干;扩展社区农户的社会支持网络,发展社区的社会资本。

注释

①刘诗平:“述评:加快解决农村金融网点少和农户贷款难问题”,http://www.gov.cnjrzg2010-01/06/content _1504555

②孟加拉小额信贷扶贫模式(GB模式):孟加拉吉达港大学经济系教授穆罕默德·尤诺斯博士(Dr.Mohammed Yunus)认识到贫困人口在正规金融市场中的弱势地位,借鉴传统的民间信贷的一些特点和现代金融管理经验,结合实际所在地国家的经济和社会条件及贫困人口的经济和文化特征,在不断摸索和试验的基础上建构的适合贫困人口特点的信贷制度和方式。

③饶小龙、唐丽霞:《我国农村社区发展基金的现状及问题研究》,《农村经济》,2008年第4期。

④张松:《小额信贷与社区发展》,见《农村民间组织与中国农村发展》,北京:社会科学文献出版社,2005年。

责任编辑 王敬尧

2010-01-16

国务院扶贫办项目“中国农村贫困地区村级扶贫资金互助组织发展现状与政策选择”