我国“城管”问题分析与对策探究

2010-09-06佘慕雨何海强

湖北警官学院学报 2010年4期

关键词：城管管理

佘慕雨，何海强

（江苏警官学院，江苏南京210031）

我国“城管”问题分析与对策探究

佘慕雨，何海强

（江苏警官学院，江苏南京210031）

随着改革开放的不断推进、社会结构的转变以及社会利益关系的调整，城市管理中出现很多问题和冲突，造成一些不良的社会影响。这些不良的社会影响严重妨碍我国社会主义现代化建设的持续、健康发展，因此构建统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运行高效的城市管理体制尤为重要。

城市管理；问题；对策

近几年来，全国各地市的城管工作者顶住各种困难和压力，对城管执法工作进行了有效探索，既要切实履行好职能，当好城市环境工作的管理者，又要依法行政、文明执法，做好群众利益的维护者，还要负重奋进，跟进大局，当好经济发展的“助推器”和参与者。但不可否认，因为城管执法的特殊性和职责的复杂性，城管执法工作依然步履蹒跚，政府决策要执行，群众利益要维护，经济发展要推进，城管执法工作仍然存在不少问题，体制因素、城市规划缺乏科学化、城市功能的不健全和城管工作者的能力素质和心理素质与城管发展脱节等因素都在制约城管执法工作的进一步开展，因此，对于城市管理工作的研究是十分必要的。

一、城市管理工作中存在的问题

我国行政机关是我国权力机关的执行机关，代表人民行使权力。行政执法人员要切实把为人民服务作为出发点和落脚点，要充分发挥稳定社会秩序，维护人民的根本利益的作用。城管部门虽然在行政机关进行城市管理的具体实施中扮演着重要的角色，但在现实工作中，有些城管人员不能正确摆正自己的位置，在一定程度上给公众造成心理上的不安全感，行政执法人员不能处理好与公众的关系。其表现分为两种类型：

（一）“集权强制”型

某些城市管理工作人员认为自己手中掌握了权力，因袭在官僚体系中存在的“官本位”思想，造成门难进、脸难看、话难听、事难办的现象，有的甚至以权谋私，维护或者谋取自己的利益。公众中存在着认为城管人员执法态度粗暴、人性观念淡薄的观念。

（二）“撒手不管”型

某些城市管理工作者对于一些不合理的现象和行为漠然视之，害怕触及利害关系，常与人民群众保持一定距离，导致民众对其知之甚少，造成了与民众的隔漠。

二、原因分析

（一）城市管理及其工作人员不能处理好行政权力行使和产生效果的关系

大部分城市管理及其工作人员能够切实行使宪法和法律赋予的权力，维护社会秩序，保障公民的合法权益。但不能否认在具体工作中存在着城市管理工作人员不能正确处理好行政权力的行使和产生效果的关系，主要表现为：

1．只重视结果忽视效果。某些城管部门有时把关注点放在对于公民违纪违法行为的处罚而忽视了处罚与教育相结合的原则，直接采取处罚或者强制的手段对其进行相应的处理，常会造成公众的不满情绪，轻者是公众对城管人员和城管部门的不满，重者是对政府形象的损害。

2．只重视效果忽视结果。有些城管人员为了追求公众满意度和绩效，放松了对违章乱纪行为的处置，导致社会存在不安分和不稳定因素，轻者使违章乱纪者不能产生威慑心理反而产生侥幸心理，重者将会危及社会治安的稳定。

（二）城管部门及其工作者存在单一执法的现象，不能充分提高公民的参与度、配合度和公众的积极性

城管部门及其工作人员的单一行政以单方性、命令性和强制性为特征，主要表现为行政处罚、行政检查、行政强制、行政许可、行政征收等具有单方意志属性的权力行为，这种行为也被称为规制行政或警察行政。我国长期以来在计划经济的单一体制下，政府主要通过公权力手段对社会经济活动进行强制控制，实行高度集中，全面控制的政府管理模式，这种模式使公民不能够切实了解城管部门及其工作人员的行为，同时由于民主化程度不高，参与的影响力不大，行政组织化程度不高导致公民的参与兴致不高，城管部门及其工作人员在行使权力时常遇阻碍。

（三）城管部门与其他部门的职能不清，职权交叉现象突出

城管部门负责城市的基本管理，化解社会成员的矛盾，维护社会稳定，切实保障公众的根本利益。然而城管部门与其他部门的职权存在交叉现象。例如，对于机动车违法停放的管理，并不是城管的“专权”，交管也有管理的权力。城管除了与交管职权的交叉外，还与卫生、工商、规划、园林等部门存在着“交叉管理”的情况。职权交叉情况不仅给人民群众造成心理上的压力，同时城管的执法力度在一定程度上会下降。职能不清导致权力才会滥用，甚至压制百姓。

（四）城管部门的工作人员来源不清，过于多样

我国城管部门的工作人员大多为公务员。一般来说公务员的选拔要经过严格的考察，首先是政治素质考察，然后是对专业知识的考核及面试中随机应变能力的考核和对专业知识运用能力的考核。但是在城管部门中，有的只是合同工，有的甚至只是农民工，其执法能力水平和执法技巧备受怀疑。

（五）城市管理绩效评估体系不健全，评估方法单一化

首先从我国绩效评估的实践来看，它不是由民众外部推动产生的，而是领导者在工作需要以及内在责任感的驱动下主动采取的，为内力驱动型。其次缺乏系统理论和指导思想引导，实践中带有盲目性。城市政府绩效评估还处于自发状态，没有规划，缺乏相应制度、法律的保障，也缺乏系统理论的引导。最后缺乏科学的评估指标体系，评估指标不合理。评估指标体系的科学、合理与否直接影响到评估主体是否能对测评对象进行科学、公正的评估。

三、完善城市管理的对策

城市管理存在上述问题是受政治、经济、文化、法律、体制等诸多因素的影响。解决城市管理中存在的问题不可能是一蹴而就的，在解决问题的工作中会面临着很多挑战，我们必须保持冷静的头脑，系统地分析问题，统筹兼顾，综合行政管理学、社会学和心理学等相关知识可以采取以下措施：

（一）加强城管执法队伍建设，打造城市综合执法的过硬团队

城管部门的工作人员的素质直接关系到党和政府在人民群众中的形象，关系到社会主义和谐社会的建设，为了让城管执法行为与民众的满意度相一致，要打造一支作风过硬的队伍需要做好三个方面的工作：

1．要加强领导班子建设。城市管理起步晚，社会认知度较低，且工作性质要求城管人员必须具备一定的综合素质，这就要求我们加强领导班子建设，切实把城管工作与党和政府的中心工作相结合，做到整体推进，协调发展，保持城管工作的旺盛的生命力和创造力，能够灵活应对城管工作中出现的新情况、新问题，使城管人员以积极的心态投身城管工作。

2．要逐步提升城管人员的整体素质。城管人员要加强对党的政策的学习，夯实政治基础；要结合工作性质和岗位特点，不断提高理论素质和执法能力；系统地学习城管业务知识，不断提高业务水平，学会在复杂的执法环境下妥善处理各种矛盾和问题。

3．要严格规范执法行为。要运用科学的管理手段和管理方法对执法队伍进行严格的管理，确保队伍建设健康发展，对少数害群之马必须严肃纪律，坚决清除，绝不姑息，以保持城管队伍的纯洁。

（二）建立创新型城市管理机制

城市管理是基础性、战略性、关联性和源头性的无形资源，不断创新城市管理理念、体制、机制、模式与手段，能弥补城市资源不足，提高资源的配置效率。

1．创新城市管理理念

第一，树立抓城市管理就是抓生产力理念。城市管理能优化城市资源配置，提高基础设施运行效率，降低城市经济社会发展成本，从某个意义上说，抓城市管理就是抓生产力。

第二，树立以人为本理念。城市规划、建设、管理、监督、评估要充分体现重视人、尊重人、关怀人、方便人的理念，重大市政建设方案要广泛征求市民意见，要主动接受市民参与和监督，市政公用设施设计要为民，效果要便民，要把人文关怀充分体现在每项重大市政基础设施的规划、建设、管理的全过程。

第三，树立经营城市理念。城市是特殊的大型国有资产，要根据市场经济原则和世界城市管理经验，开放城市基础设施建设市场与运营市场，建立城市公用服务市场体系，大力推进城市公用设施管养和服务的市场化、产业化、专业化、社会化进程，实现城市资产的保值与增值。

第四，树立系统管理理念。城市管理是一个庞大的系统工程，要树立系统管理意识，处理好城市宏观、中观和微观管理关系，做到宏观管理超前，中观管理规范，微观管理精细。

第五，树立治理理念。主张在城市管理中，寻找计划与市场、集权与分权、正式与非正式组织、国家与社会的最佳合作方式，最大限度地调动和利用社会资源参与城市管理，消除城市管理上的“政府失灵”和“市场失灵”双失灵，实现管理效能最大化。

2．转变城市管理方式

首先从经验式管理向科学化管理转变。科学的城市管理必须有自动化的信息系统、决策系统、指挥系统、应急处理系统、公共服务系统、社会咨询系统，单凭经验是难以管理好一座现代化城市。其次从运动式管理向制度化管理转变。城市管理是一种润物细无声的制度性潜移默化过程，而不是暴风骤雨似的革命，仅靠一场或几场运动式整治或检查是难以达到治本的长效目的。最后从问题式管理向预防式管理转变。问题式管理是一种后果导向型管理。预防式管理是一种原因导向型管理，它不是把问题的善后处理作为工作的最终目的，而是把找出问题产生的原因、消除问题产生的根源、提出控制类似问题再度产生的措施作为管理的重中之重，它是一种治本型的长效管理方式。

（三）构建公民参与的制度平台

1．进一步深化体制改革，完善民主选举的制度建设。积极推进政治体制改革，保证公民参与公共管理的真实性和有效性，有利于调动公民参与的积极性。要明确界定公共管理部门与党委之间的权力边界，减少双方工作的交叉现象，真正做到党管理组织、思想和政治，公共管理部门负责具体的公共服务和公共事务，真正把公共管理领导者的任命与民主选举挂钩，只有这样才不会使听证会、民主评议政府、公民监督等成为走过场。

2．创建“数字城管”新模式，构筑网上参与平台。“数字城管”是数字化城市管理信息系统的简称。该系统运用3S（GPS、GIS、RS）空间信息技术、地理信息技术、无线电通信及网络技术等现代科学技术，通过对城市管理对象的数字化，以一万平方米为一个单元网格，将城市划分为若干个管理网格，整合管理资源，建立城市管理新模式，使信息采集、问题处置、监督评估成为完整的管理链，形成“闭合回路”的管理新体系。随着中国网民数量的急剧增加，政府重视反映民意的网络渠道，当是合情合理。笔者认为，网络是人们参与公共事务管理的又一重要平台，人们在这个平台参与选举官员、评议政府、民主听证等活动，通过网上投票表决决定公共事务，使网络成为公民快捷便利而又廉价的参与公共管理的途径。

（四）完善城市管理自身体制和监督体制

城市管理的自身机制包含着权力制衡机制、跟踪监督机制和奖励惩戒机制等诸多方面，但这些方面与城市管理的监督有着密切关系。

1．建立权力制衡机制，强化集体决策。腐败的本质是权力的异化。产生腐败的一条重要原因，就是权力过于集中。因此，要防止滥用权力，就必须建立权力制衡机制，通过对权力结构做适当分解和合理调整，实现权力制衡。

2．建立跟踪监督机制，确保监督到位。要建立、完善执法督查制度，强化对队伍日常执法活动和履行职责、队容风纪、礼节礼貌、遵章守纪等日常行为的监督检查，防止权力失控和行为失范。同时做好每月有检查、季度有考核、年终有考评、年度有评比，综合运行各种监督手段，采取提前介入、跟踪参与、明察暗访等方法，加大监督检查频率，提高监督检查覆盖面。

3．建立奖励惩戒机制，弘扬队伍正气。要积极开展争先创优活动，进一步完善评选先进集体、先进个人、执法能手、文明执法标兵、勤政廉洁先进典型的具体办法，大力宣扬先进典型事迹，激励先进，弘扬正气，努力营造崇尚先进、学习先进、争当先进的良好氛围。

(五)规范城市管理工作人员的任用制度

城市管理执法人员的来源很不规范，很复杂。我们必须采取一定的措施使我们城市管理执法人员的来源规范化、法制化，提高城市管理执法人员的文化素质、政治素质、思想道德素质等。严格规定城管人员的任职资格条件，提高准入门槛，公开、公正和公平地择优录用，保证城管人员较高的道德素质和业务水平。具体措施表现为：

1．把关入口，提高进入城管部门门槛的要求。城管部门在招聘城管执法人员时要严格把关，在条件允许的条件下，尽可能招聘公务人员，这样执法人员的素质能够得到切实的保证。无论是专业执法技巧和能力还是认真的工作态度和为人民服务的思想，经过培训的和文化熏陶的公务人员相对于一般执法人员要规范、专业。

2．注重并加强对于城管人员职业能力的培训。对于城管人员应该采取不同的培训方式：导入培训、在职培训、离职培训。针对不同人的不同特点，因地置宜的采用不同方法。在城管执法的过程中，执法不仅仅是城管工作人员的事，涉及到很多人际关系、社会心理，城管执法人员的一言一行都会对于社会产生一定的影响甚至会成为导致社会不稳定的潜藏因素。因此我们必须关注城管部门及其执法人员的权力行使是否合法、合理，同时，每一个公民也要学习相关法律知识从而配合城管人员的执法。

（六）发挥社会舆论功能、增强公众法制观念，调动公众积极性

在当今社会的大环境下，社会舆论对于城市管理水平的提高发挥了重要作用，社会舆论可以起到监督城管人员的作用，这样可以规范城管人员的行为。不断提高公众的法制观念，有助于公众对于城管人员进行监督同时配合城管人员的工作，以下措施的落实可以充分调动公众在城市管理工作中的积极性：

1．宣传和管理同步而行，充分发挥大众传媒的社会职能，向公众传播政府有关机构授权发布的关系到公众的信息，让公民通过自身的信息触角，了解自身在行政执法中扮演着重要的角色，也是利害关系者。城管宣传工作搞好了，群众认识提高了，能够自觉意识到维护环境和社会秩序的重要性，自觉抵制破坏环境和危害社会秩序的违章行为。同时完善维稳信息报送制度，加强信息报送工作，确保发送信息的渠道畅通，报送及时准确。

2．增强公众的法制观念。城管执法管理的违章行为从小处讲，个人事件危害难以当场见分晓，不像公安、税务等部门；但从大处讲，违章行为的长期存在导致一个城市环境质量和形象被严重破坏，阻碍经济发展和降低居民生活质量。因为违章事件影响小，群众法制观念淡薄，容易造成被管理对象犯了就犯了，根本意识不到自己行为产生的影响和后果，累坏了执法人员，破坏了周围环境，导致日常管理和综合整治力度不断加大，形成“治理-回潮-再治理-再回潮”的循环模式。

3.增加公民对城管及其工作人员的监督和管理，不仅仅关注于行政执法的结果，更主要的是对于行政执法过程的监督和评价。为此，要通过建立执法公示制、社会评议机制、监督协调机制、舆论监督机制等相关机制保证公众能够有效地对城管及其工作人员的监督和评价。

［1］李传军.公共组织绩效评估的实践——公共组织学[M].北京:中国人民大学出版社，2008：281-282.

［2］建德市“数字城管”，明年试运行“3S”成为技术支撑.[EB/OL].http://news.3snews.net/application/ 20091231/7431.shtml,2009-12-31.

［3］邓健.城市管理绩效评估问题及其构建机制[J].江西省行政管理学会，2008（6）.

［4］何海强.江苏省城市综合管理现状研究——基于对江苏省公众态度的调查[J].江苏警官学院学报,2010(1):133-137.

【责任编校：郑晓薇】

Problem Analysis on"Urban Management"and Countermeasures in China

(Jiangsu Police Institute,Nanjing 210031,China)

With the continuous progress of reform and opening up,social changes and social adjustment of interests,a lotof urban management problems and conflicts appear,some adverse social response.These negative social impacts affects China's socialist modernization sustainability and healthy development seriously,so establishment of a unified command,functional,responsive and efficient urban management system running is particularly important.

urban management;problems;measures

D035.34

1673 2391（2010）04—0086—04