单海东

（中国人民公安大学，北京 100038）

欧美国家“社区警务原则”比较研究

单海东

（中国人民公安大学，北京 100038）

社区警务作为第四次警务革命的核心内容，在欧美各国有着不同的形式和内容。不同的国情、社会治安状况，需要制定相应的警务原则与之相适应，虽然这些原则与本国实际密切联系，但是许多先进的经验在各国都有借鉴意义。

社区警务；原则；比较研究

自上世纪六十年代西方第四次警务革命产生以来，社区警务对各国警务模式产生了深远的影响。二十世纪七十年代美国休斯顿警察局率先提出回归社区警务后，［1］世界上很多国家，如加拿大、法国、英国、澳大利亚及亚洲的日本、新加坡等国也先后实行社区警务。开展社区警务，在全世界范围内可谓达成了一定的共识，然而，在概念上却一直有着不同的认识，其模式就更是多种多样，各国在制定社区警务原则时也各有侧重。本文通过对欧美几个主要国家的社区警务原则进行了比较分析，在此基础上分析我国社区警务原则，并结合我国实际，提出我国社区警务原则的构想。

一、罗伯特·比尔社区警务思想雏形

罗伯特·比尔于1829年在制定《伦敦大都市警察法》的基础上创立了现代警察制度。其中确立了“建警十二原则”和“警务九原则”，这两个原则基本上涵盖了现代警务制度中的原则，成为现代社区警务思想雏形，为后来英国甚至欧美国家社区警务原则的制定奠定了基础。

（一）罗伯特·比尔的“建警十二原则”

概括“十二原则”［2］的内容主要有以下几个方面：一是在队伍性质上，要建立一支以军队为榜样的专职警察队伍，警察置于政府的完全控制下；二是警力的分配以时间和地域为根据；三是在日常工作以发布犯罪统计为基本，以公众安全需要为警察服务重点，以较少犯罪为目标；四是在对警察自身素质中要求先见习、后上岗，警察要有礼貌、以礼貌赢得尊重，接近公众；五是警察纪律上要求公开警察内部犯罪率，把招募、训练作为执法之本。

（二）罗伯特·比尔的“警务九原则”

“警务九原则”［2］对警察的使命、警察与公众的关系以及警务工作的要求进行了概括性的表述。一是在警察的使命中，罗伯斯·比尔认为，警察存在的基本使命是预防犯罪和无序,而不是用军事力量和严厉的法律惩罚来镇压犯罪和骚乱。二是在警察与公众的关系的定位中，罗伯特·比尔认为警察履行职责有赖于公众对警察的认可，必须获得公众心甘情愿的合作和配合，要实现一种“警察是公众和公众是警察”的警民关系，但是警察在处理公务时也不能一味迎合公众而必须以法律为根据。三是在警务工作的要求中，要慎用武力，警察以实现其功能而行动，警察效率的判断标准为没有犯罪和骚乱。

罗伯特·比尔的“建警十二原则”和“警务九原则”，体现了一种预防为主、警民合作、慎用武力、服务大众的警务思想，这种警务思想对现当代的警务改革和建设都具有重要的指导意义。

二、现当代欧美国家社区警务思想的比较

社区警务的概念首先是由西方提出来的。如英国，在德文郡前警察局局长约翰·安德逊（J.Anderson）的主导下，英国埃克塞特市创建了第一个社区实验区。经过3年的社区警务改革试验，他总结道：“现在的犯罪情况要求我们投入的财力、物力资源，远远超过我们经济力量所能负担的范围。为了打击犯罪，警察与市民必须同心协力，携手并肩。市民们不应该这样说：‘我们已经交了税钱，对付犯罪是警察的事，与我们无关。’事实上，只有公众参与进来，警察们才不会有孤军奋战的感觉，一定要把市民转化为积极支持的力量。”［3］这种警务理念在欧美国家对实行社区警务的选择上达成了一定程度的认同，因此，其基本思路和核心目标应该是有一定的相似性。但是由于各国侧重点不同，其概念也有所区别，提出的警务原则自然也有所不同。以下以欧洲的英国，美洲的美国和加拿大为例进行比较分析。

（一）欧美警务原则的相似面

一是都注重与公众的合作与交流。英国约翰·安德逊在其提出的警务原则中提到，“公众从总的方面、相关部门从特殊方面，都对犯罪预防做出了巨大的贡献，警察应当也能够与他们携手预防犯罪”；“为提供最佳警务服务，警察必须与广大公众和各种社会机关密切合作”；［3］美国加利福尼亚州社区警务原则中也有相似阐述，如“警察必须成为所服务社区的能干人和博学者。他们必须对服务于多元文化人口这一点保持清醒头脑和特别敏感。安排警察经常到一个辖区去，在全面负责同时搞好巡逻，可以增强与市民日常、直接和积极的接触，培养警民之间的友谊和理解”；［4］加拿大的社区警务模式也很重视警察与工作的合作与交流，主张“警官和公众可以保持有意义和持续的对话”。

二是在对社区警务的警察的要求具有相似性。主要表现在两个方面：首先，社区警察必须具有服务意识。如英国约翰·安德逊认为，“应当在大街小巷尽可能普遍建立犯罪预防的咨询服务、及时的救助点”；［3］美国加利福尼亚的社区警务原则中认为“社区警务方法应重新把警察的努力重点优先集中到顾客的满意和服务上”；［4］加拿大的社区警务模式更是明确指出，“警方机构的组织结构必须从现在的准军事化机构模式改变为平和的模式，以更多的服务性职能提供给公众”。另一个方面是要求警察必须具备多种警务技能，加拿大的警务模式甚至要求“警察必须成为通才，学会更多的技能，而不是仅仅局限于眼前的需要”，美国也要求警察接受大量的教育以锻炼警察不断发现问题的能力。

三是都重视警务信息的公开与共享。英国约翰·安德逊在社区警务原则中对信息的公开和共享做了重点阐述，而美国加利福尼亚州和加拿大的社区警务原则中也明确规定了信息的公开与共享，如美国加利福尼亚警务原则中要求：向社区成员提供需要的信息和技术，以支持社区的主动性，鼓励他们的勇气，增强他们的力量，确保他们对警察的影响力并对结果承担责任。而加拿大社区警务模式也非常重视警务信息对社区成员的公开与交流，他们要求警方部门的管理人员必须学会信息管理和在相互交流的基础上，通过正式或非正式的接触来加强合作。

四是主张警察机构在政府的领导下开展工作，并积极争取政府机构的支持与合作。如罗伯特·比尔“建警十二原则”主张警察“必须在政府的完全控制下”。美国建立加利福尼亚州“社区警务12原则”认为“警察首脑也须取得地方政府的支持与合作”。

（二）欧美国家在社区警务原则方面的差别

从总体上来看欧美国家在社区警务原则上有相似性，但是由于各国社会治安状况的不同，社区警务原则也存在着一定程度上的差别，主要体现在警务理念与警察的任务和目标上。

第一，警务理念上的差别。英国约翰·安德逊主张：警察从被动反应的警务风格向主动提前的警务风格转变，重视日常性的社区警务工作，并将警务划分为三个级别的警务战略。社区警务作为第一级警务战略，在抑制犯罪、维护社会治安等诸多方面力图促进形成警察与公众密切合作的局面；紧急救助与快速反应是第二级警务战略，而刑事侦查是第三级警务战略。［5］美国加利福尼亚的社区警务原则体现的是一种问题导向型的警务战略，他们将警务重点从对个别事件反应转到处理社区各类问题上，使问题成为警察工作的基本单元，并且将警察的训练和教育重点集中在警察发现问题、分析问题和解决问题上。而加拿大则认为“问题导向型警务应当调整，警方应从事打击犯罪问题和维护秩序及他们的主业”。［4］

第二，在社区警务的任务和目标上也存在着不同。罗伯特·比尔认为“警察存在的基本使命是预防犯罪和无序，而不是用军事力量和严厉的法律惩罚来镇压犯罪和骚乱”［2］，而约翰·安德逊把社区警务作为警务战略的第一级，即作用于抑制犯罪、维护社会治安等诸多方面。［3］美国加利福尼亚州的“社区警务12原则”把社区警务作为警察发现问题、分析问题和解决问题的一种工作,问题是作为警察工作的基本单元而存在。［4］加拿大社区警务模式则强调打击犯罪问题和维护秩序，他们认为警官的职责就是维护和平和稳定，而这个目标的实现是通过社区警务工作来保持警官和公众有意义和持续的对话，来交换有关社会犯罪问题的意见，以此达到为打击犯罪和维护社会秩序服务的目的。

三、中国社区警务原则的分析与构思

社区警务工作归根到底是一项人对人的工作，正如罗伯特·比尔认为的警察履行职责有赖于公众对警察的认可，必须获得公众心甘情愿的合作和配合，要实现一种“警察是公众和公众是警察”的警民关系。［2］这就是社区警务最终目的之所在，即得到公众的支持和合作，以此最大化的发动全社会的力量参与到社会治安秩序的防控上来，以社区警察这些治安防控力量的“点”来带动全社会这个“面”，这就是社区警察需要做的事和所要完成的任务。笔者认为，我国具有自己的文化背景，并且社区警务工作在我国很早以前就存在，约翰·安德逊说：“当我于1980年第一次来中国时,就在这里发现了有关社区警务的思想和原则。如公安部1952年的文件中就有‘在所有地区,人人都有责任协助政府维护治安’这样的内容。”［6］他说：“中国人向我请教社区警务,其实中国早有人民公社。社区即公社,社区警务中包含着中国社会治理犯罪的内容。中国警务现代化,千万不要走追求高编制数、高度装备现代化的美国模式。”“中国有工人民兵小分队、街道委员会、小脚侦缉队。我们的社区警务,就是向你们中国人学习的。”［7］这说明中外社区警务思想和原则在渊源上是有很大联系的。

（一）中西社区警务原则的异同分析

社区警务作为第四次警务革命的核心内容，在全世界大多数国家中得到了认同和实施。当然，由于各国有不同的社会背景，特别是在文化传统和宗教信仰等方面存在差异，这造成了世界各国对社区警务的理解以及为此确定的工作目标和原则存在很大的差异。这点在我国与西方国家之间表现得更明显。由于我国与西方国家之间在文化背景、社会环境以及治安状况等方面存在着较大的差异，社区警务原则的差异也是必然的，如手段、内容、形式和投入等方面都有所区别。中西方社区警务也有共同之处，如都强调预防为主，重视警民之间的合作，都认识到了警务运作社会化的重要性，并且多种警务手段并用的趋势越来越明显。

（二）对我国社区警务原则的分析

20世纪80年代末，西方社区警务概念及做法被介绍到国内，在公安部的统一领导下，结合传统的公安工作，我国进行了系统的社区警务试验。随后分别于1997年和1998年举行了“江苏会议”和“吉林会议”，对我国各地实施社区警务的情况进行了全面的总结，并在2002年的“杭州会议”上正式提出在全国开始实施社区警务战略。总体来说我国的社区警务原则有：

第一，预防为主的原则。我国公安工作长期坚持的一项理念是“打防结合，预防为主”原则，在实行社区警务工作中，“预防为主”的思想得到了充分的体现和落实，成为我国公安工作发现问题，解决问题的重要环节。当然，也是我国警务工作的首要目标。

第二，警民合作原则。建立新型的“伙伴式”的警民关系，可以使公众摆脱在社会安全问题上对警方的绝对依赖，促使警方工作由管理模式向服务模式转变，在维护公众安全和社会秩序这一目标的基础上，像伙伴一样平等合作，密切配合，相互支持。

第三，为人民服务的原则。警察的宗旨应该成为社区警务工作的核心理念，也只有这样才能得到公众的支持与合作。服务群众是公安工作的宗旨，在新的时期，我们应该赋予它新的内容。在社区警务工作中，警察必须坚持这样一个理念，即“警察是公众和公众是警察”的理念，贴近公众，服务公众，并以公众的角度和视野去发现问题、分析问题和解决问题。

第四，立足社区的原则。社区是社会生活的基本单位，社区治安的维护是整个社会治安维护的重要环节。取得社区成员的配合，发动社区居民积极参与社会治安管控，这是社区警务工作的核心。只有立足社区，依靠群众，公安工作才能在全社会的支持和配合下取得实效。

第五，综合治理原则。党政军各个部门和各人民团体，在实施社区警务战略过程中各负其责，充分发挥职能作用，积极参与社会治安综合治理，是我国加强对社会控制的重要手段。“谁主管谁负责”、“属地原则”和“谁受益谁付费”的社会治安综合治理原则，也是实现社区警务目标的重要保证。

（三）对我国社区警务原则的构思

我国社区警务在许多方面可以借鉴西方社区警务的成功经验，当然也必须立足我国的基本国情。确立与我国国情相符，并行之有效的社区警务原则，这是非常有必要的，也是我国社区警务改革必须坚持的路线。因此，我们在坚持以上基本原则的同时，还可以尝试以下原则。

第一，警务社会化。社区警务工作以社区为单位，通过警民之间的互动沟通，密切警民合作，广泛发动广大人民群众参与到维护社会治安秩序中来。

第二，信息的公开与共享原则。建立信息咨询机构，加强警民之间的信息沟通，改变公众对警察工作倍感神秘的现状，各种不属于保密范围的信息都应该与公众见面，增加公众对警务工作的了解，增强公众对警察工作的理解和信任。

第三，忠于法律的原则。警察是法律的执行者，社区警务工作必须在法律的框架下进行。

第四，警务工作必须坚持政府的领导。在我国，公安机关是政府的职能部门，接受当地政府与上级公安机关的双重领导。社区警务工作必须坚持当地政府的领导，并争取政府的支持与合作。

第五，警察形象柔性化。社区警察是警察群体与公众接触最多的警种，社区警察在公众心目中的形象很大程度上决定了整个警察队伍的形象。所以社区警察从其服务的职能出发，应该是一种“笑容可掬，善解人意，扶弱济困，解难救急”的形象，这种充满人情味的形象与我国人际交往的习惯相符，对争取公众支持，顺利开展警务工作非常重要。

第六，社区警务工作评价标准合理化。绩效考核问题一直是社区警务战略的难点问题，也是一个事关工作效率的重点问题，它的科学性与否，关系到社区警察积极性的调动和发挥，关系到社区警务工作的成效。社区警务工作评价标准的合理化，必须将工作绩效与警察的奖励和待遇挂钩，只有这样，才能提高社区警察的工作积极性，提高警察从事社区警务工作的热情。

四、结语

从总体上看，欧美社区警务原则有以下趋势：越来越强调警民关系的构建，注重服务；加强与社区的联系，强调社区信息的反馈；主张警民关系“伙伴化”，注重警察形象的改善；多渠道开发社会资源，吸收社会力量参与社区警务工作。社区警务作为第四次警务革命的核心内容，是欧美各国经过长期的警务实践后提出的一项重要战略，其主要目标是打击犯罪、维护社会治安秩序，保障公众合法权益，为公众服务等。从内容上看，追求高标准完成警察工作目标、精心设计警察工作、科学安排警力、充分发挥科技力量的作用以及警民关系和谐，这些都在欧美国家的警务原则中得到体现。

当然，各国都有不同国情、社情、警情,在推行社区警务方面也各有不同。社区警务的比较研究就揭示了这样一个事实：“中国特色”与“西方经验”绝对不是完全对立的、矛盾的,虽然西方很多经验值得我们学习和借鉴，但是我们自己也有很多东西值得继续发扬。在打开国门走向世界后我们发现,许多我们的特色,西方也有，而许多西方经验,又有很多是我们的老传统、老作法,是西方人从我们这学去的。在世界警务走向国际化的进程中,如何取长避短,既借鉴国外的先进经验,又不脱离本国实际，需要在比较研究中揭示真谛。也只有这样，才会使我国的警务改革少走弯路。

［1］刘兴华.社区警务教程[M].北京:中国人民公安大学出版社,2009:1.

［2］[英]W.L.梅尔维尔.李.英格兰警察史[M].北京:1901.

［3］宋万年等.国外警察百科全书[M].北京:中国人民公安大学出版社,2000:355-356.

［4］美国加利福尼亚总检察长办公室犯罪预防中心.社区主导的警务和问题处置,“社区主导的警务和问题处置（COPPS）的定义和原则”[C].4-12.

［5］熊一新，王太元.最新社区警务工作指南[M].北京:群众出版社:517-518.

［6］[英]约翰·安德逊.社区警务的理论与实践[A].中国警察学会.二十一世纪世界警务发展战略[C].北京:中国人民公安大学出版社,1994:177-179.

［7］王大伟.龙的盾牌-中国警察在英国[M].北京:农村读物出版社,1999:29-144.

【责任编校：郑晓薇】

Comparative Study on Community Policing Principles of European and American Countries

（Chinese People's Public Security University,Beijing 100038,China）

As the core content of the fourth policing revolution,community policing has different forms and content in European and American countries.Because of the different national conditions and social security conditions,we need develop the appropriatepolicing principles to adaptingto them.Although theseprinciplesare inclose contactwithnational practice,the advanced experience can be learned from other countries.

community policing;principles;comparative study

D035.34

A

1673 2391（2010）04—0080—04

20100322

单海东，中国人民公安大学学生。