张瑾燕

(大连民族学院学报编辑部,辽宁大连 116605)

辽宁少数民族自治县城乡公共服务一体化对策探析

张瑾燕

(大连民族学院学报编辑部,辽宁大连 116605)

辽宁少数民族自治县经济实力和人民生活水平处于劣势,尤其基础教育、医疗卫生、社会保障、就业和文化建设、基础设施建设等社会事业发展严重滞后,在深入分析少数民族自治县的民生状况与公共服务基本状况的基础上,深入地阐述了加快推进省内少数民族自治县城乡公共服务一体化的对策。

辽宁;少数民族自治县;城乡公共服务一体化

改革开放以来,中国城乡居民在基础教育、医疗卫生、社会保障、就业以及文化建设、基础设施建设等社会事业发展方面的差距越拉越大,地区间、城乡间基本公共服务非均等化问题日趋严重,已成为影响社会公平和稳定的重要因素,而少数民族地区在此方面的问题更为突出。打破城乡及区域二元公共服务体制,建立城乡均等化的公共服务体系,已成为缓解当前发达地区与民族地区城乡差距,构建和谐社会的重要举措。目前我国县域经济的发展格局,决定了县级政府的职能定位及其行为选择,其作用发挥得好坏,将会对推进城乡公共服务一体化产生决定性的影响[1]。笔者在对辽宁少数民族城乡发展差距和少数民族自治县的民生状况与公共服务的研究中认为,在推进城乡公共服务一体化的过程中,县域具有重要的作用和功能,它是破解城乡公共服务二元化格局的关键所在。

一、辽宁少数民族自治县的民生状况与公共服务

辽宁是一个多民族的省份,共有 56个民族,少数民族人口 670万,绝对数列全国第 5位,占全省总人口的 16.02%。其中有位于东部山区的岫岩、新宾、清源、本溪、桓仁和宽甸 6个满族自治县,还有位于西部丘陵地区的阜新、喀左 2个蒙古族自治县以及享有自治县政策的凤城市和北宁市2个县级市。长期以来,省内民族自治地方经济社会发展受自然、历史、发展基础与体制、机制、结构性矛盾的影响和多方面条件局限,人民生活水平普遍较低,经济社会发展缓慢,尤其在人均收入、城乡基础教育、公共医疗卫生、社会保障和民众就业等方面与全省平均水平和省内其他地区相比存在着较大的差距,基本公共服务严重滞后。存在的主要问题是:

1.辽宁少数民族自治县经济实力和人民生活水平处于劣势

由于发展起点不同,加上资源、地理差异等因素的影响,地区经济发展之间的差距决定了各地区之间收支规模以及人均财力存在着差距。以2007年县域经济一些主要指标为例,省内 8个少数民族自治县地方财政收入共计为 22.2亿元,最高的本溪满族自治县为 2.77亿元,最低的喀左县仅有 1.58亿元,而大连市金州区当年地方财政收入为 14.2亿元,是喀左县的 8.9倍。全省农民年人均纯收入为 4 773元,而 8个自治县平均为 4 584元,低于全省平均数 189元;金州区为 10 818元,是民族自治县的 2.36倍。8个自治县城镇在岗职工工资总额平均为 30 216元,低于全省平均水平;而金州区为94 453元,是民族自治县的3.13倍,见表1。

表 1 2007年辽宁省部分县区经济主要指标排序一览表

以上数据反映出两个信息。一是区域发展和人民生活水平差距大,少数民族地区不仅落后于省内先进地区,而且落后于全省平均水平。二是民族自治县的农村、农民、农业“三农”问题更加突出,城乡二元结构更为典型,存在着城乡发展和区域发展不平衡的双重压力。在民族自治县内,城镇居民人均可支配收入约为农民人均纯收入的 3倍;在全省范围,民族自治县人均收入仅有省内先进地区人均收入的 1/3,所在城市市区人均收入的1/2左右。

2.政府财政能力的状况很大程度上决定其提供公共服务的能力[2]

在省内民族自治地方,关乎民生根本的城乡教育、医疗卫生、社会保障、就业状况和文化建设、基础设施建设等社会事业发展严重滞后,基本公共服务基础差、起点低、供需失调。这种日益扩大的城乡和地区公共服务差距甚至已超过了经济发展的差距。例如,全省目前仍有少数民族贫困村310个。2007年国家为辽宁省投入少数民族发展资金 2 100万元,而省本级财政预算只安排了少数民族发展资金 400万元,两项加起来 2 500万元,也仅相当于当年每个少数民族群众不足 4元资金。在基础教育、医疗卫生和社会保障等方面,因民族自治县提供公共服务的财力和能力十分有限,许多群众长期以来存在上学难、看病难、就业难和民生基本权利得不到保障的情况,部分群众的温饱问题仍未解决,群体性事件时有发生。民族自治县城乡教育资源配置不合理,师资力量弱,办学条件差;新型农村合作医疗体系虽已覆盖全省,但民族自治县和沈阳、大连地区的人均筹资水平分别相差 10元和 30元,农民因病致贫、因病返贫的情况有所增加。

出现上述突出问题的根本原因,在于城乡及区域二元结构带来的深层次矛盾仍长期存在,经济与社会发展的失衡又带来了城乡之间、不同区域和不同群体之间利益诉求的失衡;民族自治县地方财力的严重匮乏,更是当地基础教育、医疗卫生、社会保障等事业发展滞后和公共服务供需失调的主要因素。民族自治县存在的这些问题如不能尽快加以解决,不仅影响全省经济社会和区域的协调发展,不利于辽宁老工业基地的全面振兴,还会对民族团结和社会稳定的大局造成隐患。

二、推进民族自治县城乡公共服务一体化和改善民生的对策

公共服务是政府为公民提供的包括生存权、发展权、受教育权、健康权、工作权及资产形成权等在内的基本权益保障。要统筹城乡、区域和经济社会协调发展,就必须缩小民族自治县和省内其他地区在公共服务领域的差距;要维护社会公平正义,巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系,就必须把加快民族自治县的基本公共服务均等化作为全省的重中之重;要保障和改善民生,破除城乡、区域二元结构,就必须把推进民族自治县城乡公共服务一体化进程作为主攻方向。

1.加快民族自治县城乡公共服务一体化的重要性

要充分认识加快民族自治县城乡公共服务一体化在维护国家长治久安、促进社会和谐稳定、实现辽宁科学发展进程中的重要作用。以公共服务均等化为目标,建立城乡统一的公共服务体制是缓解城乡差距扩大的重要制度保障[3]。辽宁少数民族自治县应加快本级政府的职能转变,完善县级政府的公共服务体系,推进县乡财政的管理体制改革,建立和完善农村公共财政制度。推进农村义务教育改革,建立健全农村义务教育经费的保障机制,完善农村基本的义务教育制度,尽快实现区域之间、城乡之间、区域内部义务教育的均衡发展。推进农村医疗体制改革,加快农村医疗卫生服务体系建设以及为公共卫生服务的财政保障机制,尽快建立农村最低生活保障制度。

只有加快民族自治县以改善民生为重点的社会建设,才能实现全省经济社会的全面协调可持续发展;只有推进民族自治县城乡公共服务的一体化,才能实现全省基本公共服务的均等化。要坚持民族平等和各民族共同繁荣的原则,保障各族群众在基础教育、医疗卫生、社会保障、就业、文化、生态环境、公共基础设施等方面的基本权益;要坚持统筹城乡发展的原则,实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针,建立健全以工促农、以城带乡的长效机制;要处理好效率和公平的关系,坚持公共资源和公共服务重点向民族自治县倾斜的原则,采取重点扶持的特殊政策,尽快改变民族自治县经济社会发展滞后的状况,形成全省城乡、区域和经济社会一体化发展的新格局。

2.完善县级政府公共服务体系

要逐步建立城乡统一的公共服务制度,建立健全公共财政制度、深化财政管理体制改革、完善均等化转移支付制度以及健全公共服务均等化的激励与约束机制等,是缩小辽宁少数民族城乡发展差距,促进其经济协调发展,逐步实现均等化基本公共服务的主要路径选择。

要制定出台加快推进辽宁省民族自治地方城乡公共服务一体化的相关政策和实施办法。包括大幅度增加省本级财政少数民族发展资金的预算;省市政府要设立发展民族自治县基础教育、医疗卫生、社会保障等事业的专项资金;扩大公共财政覆盖民族自治县农村的范围,促进公共资源在城乡之间均衡配置,形成城乡统一的公共服务体系;强化省市政府在公共产品供给中的主体地位,改革公共财政体制和公共服务供给体制,增加县域公共财政实力;改革户籍制度,完善干部政绩考核机制和公共服务绩效评价体系;发展农村文化、繁荣民族文化;发展农村教育、培育新型农民;发展医疗卫生事业、巩固新型农村合作医疗制度;大幅度提高民族自治县农村社会保障水平,用新标准推进扶贫开发;统筹民族自治县城乡规划、产业聚集、劳动就业和生态涵养,加强农村基础设施建设和防灾减灾能力建设等。

3.建立健全对口支援的政策体系和运行机制

对口支援,是指由政府启动,在发达地区和不发达地区有关机构和学校之间建立稳定的伙伴关系,引进发达地区的物质和智力资源,促进不发达或者欠发达地区教育发展的一种援助模式[4]。对口支援工作要想长期而稳定地持续进行,必须要有健全的政策体系作为保障。政府应尽快围绕对口支援工作,建立以政府为主导、市场为纽带、企业为主体、项目为载体的互惠互利机制,特别是要建立健全对口支援的政策体系和运行机制,制定政府经费投入和对支援补偿的相关规定,建立对口支援工作的责任制和责任追究制度及激励与惩罚等制度,健全资源开发有偿使用制度和生态环境补偿机制。县级政府应通过政策引导,制定优惠的政策措施,构建多元化的资金筹措平台和运行体系。同时,省内应组织沈阳、大连、鞍山等中心城市对民族自治县实施对口支援,试行大中城市对民族自治县的横向转移支付,形成财政、教育、科技、文化、人才、医疗卫生、基础设施等全方位的对口支援模式。

4.壮大县域经济,进一步保障和改善民生

要充分发挥大中城市对民族自治县农村的辐射带动作用,壮大县域经济,促进民族自治县小城镇良性发展。要落实好民族自治县免费义务教育政策,增加对家庭经济困难学生的生活补助,大力发展民族教育和职业教育;加快民族自治县基础医疗卫生事业的发展,建成覆盖城乡的基本医疗卫生制度,逐步构建疾病预防控制体系、医疗救助体系、卫生执法监督体系、公共卫生信息体系、妇幼保健体系、健康促进和健康教育体系、突发公共卫生事件应急处理机制、公共卫生人才培养机制[5]等,实现人人享有基本医疗卫生服务的目标;健全并完善民族自治县社会保障制度,使各民族群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

5.落实民族政策与民族法律法规,不断推动制度创新

全面贯彻党和国家的民族政策与民族法律法规,不断推动制度创新。2005年 5月颁布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》强调:“国家通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及其他方式,充分考虑民族自治地方的公共服务支出成本差异,逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。上级人民政府有关部门各种专项资金的分配,应当向民族自治地方倾斜。国家规范省级以下财政转移支付制度,确保国家对民族自治地方的转移支付、税收返还等优惠政策落实到自治县”这为加快推进辽宁少数民族自治县城乡公共服务一体化进程提供了法律依据。同时,要不断推动制度创新,正确处理好发展与改革、政府扶持与自力更生以及政府、市场和社会结合的关系,积极争取中央财政的支持,提高省市财政对民族自治县一般性转移支付比例,把财政转移支付、税收优惠、财政补助以及促进民族自治县各项社会事业发展的专项政策落到实处。要充分尊重少数民族群众的文化习俗和宗教信仰,保障少数民族特需商品的生产和供应,满足各民族群众生产生活的特殊需要。

[1]邵明昭,冯耀明.试论城乡公共服务一体化中的县级政府职能转变 [J].中共山西省委党校学报,2009 (4):37-39.

[2]宋生瑛.均等化基本公共服务的路径分析本公共服务[J].经济问题,2009(9):52-55.

[3]夏锋.基本公共服务均等化与城乡差距分析[J].经济前沿,2007(10)38-43.

[4]王忠东,郭松朋.论对口支援工作中的政府责任[J].内蒙古农业大学学报:社会科学版,2009(3):133-13.

[5]周佳,韩云涛,李伟明.构建西部民族地区农村新型公共卫生服务体系 [J].中国农村卫生事业管理,2009 (8):571-573.

(责任编辑 王莉)

Approaches to the Integration of Urban and Rural Public Service in L iaon ingM inority Autonomous Areas

ZHANG Jin-yan
(EditorialOffice,Dalian NationalitiesUniversity,Dalian Liaoning 116605,China)

The economic strength and people’s living standard in Liaoning minority autonomous areas are at a disadvantage,especially in the aspectsof fundamental education,medical service, social security,employment,the construction of culture and infrastructure,etc.This paper first makes an analysisofpeople’s livelihood and the basic condition ofpublic service inminority autonomous areas,then probes into approaches to promoting the integration of urban and ruralpublic service in Liaoningminority autonomous areas.

Liaoning;minority autonomous areas;the integration of urban and ruralpublic service

book=7,ebook=195

C913

A

1009-315X(2010)04-0310-04

2010-03-16

辽宁省社会科学规划基金项目(L07BMZ002)。

张瑾燕 (1956-),女,河北石家庄人,高级编辑,主要从事民族理论问题、经济学、新闻理论与实践研究。