邓中美

社会保障性住房市场化运作中的BT模式探索

邓中美

为解决社会保障性住房建设资金来源问题，建议采用“建设-移交”（BT）融资模式。介绍了BT模式的实施方式，论述了应用BT模式的意义和可行性，提出了社会保障性住房建设的BT模式设计思路。

社会保障性住房；融资模式；“建设-移交”模式；模式结构设计

住房问题关系到人民群众的切身利益。我国政府制定了一系列政策，分类解决中低收入群体住房问题。社会保障性住房建设已经成为政府干预住宅市场的一项重要政策工具，但实际操作过程中，由于资金瓶颈与体制落后，出现了强大需求与有限供给之间的矛盾、制度化实施与运行体系混乱的矛盾。学者们对住房保障具体实施路径、实施策略、运作过程研究不足，没有形成较为成熟的解决途径和运行机制。

资金来源是社会保障性住房建设中的一个关键问题。2006-2010年，厦门市将建社会保障性住房682万m2。对于社会保障性住房建设的资金问题，厦门市目前的做法是：租赁房由财政拨付和从公房出租、出售收益拨付；保障性商品住房由建设单位按银行融资、售房款还贷的模式滚动；安置房由建设单位通过银行融资解决。

从国外经验来看，保障性住房建设的资金来源主要有以下途径：（1）财政用于保障性住房建设资金和租金补贴，均占一定比重，且是一种常态；（2）以政府信用适度举债，用于公共基础设施建设和增加公益性资本项目投入；（3）房地产信托基金和住房信托基金融资［1］。总之，政府在大力推动住房建设的过程中，逐渐由开始的直接提供资助的角色转为担当协助者及促成者，最大程度地发挥市场机制的作用。

相比之下，我国保障性住房建设的资金来源尚有以下不足：一是政府财政支持没有形成常态；二是融资渠道和工具单一，加之保障性住房的供应对象过于狭隘，很难通过政策工具和金融创新来动员更多的社会资金参与保障性住房建设［2］。

下面，笔者将探讨BT融资模式在社会保障性住房建设中的可行性，希望能为解决社会保障性住房建设资金问题提供一条新的思路。

一、BT模式的内涵和实施方式

BT为“Build-Transfer”的缩写，即“建设-移交”。BT融资模式是指政府通过特许权协议，将项目授予投资人，由投资人投资、建设；项目竣工后，投资人按特许权协议收回投资及回报后将项目移交给政府。在国内，BT模式主要应用于基础设施等非盈利性公益建设，处于起步阶段。

BT融资模式有三种实施方式：（1）完全BT方式：通过招标确定项目建设方，建设方组建项目公司，由项目公司负责项目的融资、投资和建设，项目建成后由业主回购。资金流向见图1。（2）BT工程总承包方式：通过招标确定项目建设方，建设方按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、竣工验收等实行全过程的承包，并承担项目的全部投资，由业主委托指派工程监理，项目建成后由业主回购。BT工程总承包方式的优点与完全BT方式基本相同，主要区别在于项目建设方必须同时具备投融资能力和施工总承包资质，且一般不成立项目公司。（3）BT施工承包方式：通过招标确定项目建设方，建设方按合同约定负责工程施工及投资，项目验收合格后由业主回购。这种方式与传统建设方式的主要区别在于它是由项目建设方负责工程的资金筹措［3］。

图1 项目资金流向结构图

二、应用BT模式的可行性和必要性

（一）政策可行性分析

随着市场经济体制改革的深入，政府投融资也日益融入了市场性因素。一些相应政策背景（见表1）可谓是BT模式获得发展的一个重要因素，也就是说，BT模式的实施有政策支持。我国大批社会公益项目和基础设施项目，可以采用BT等模式开工建设，它拓宽了政府工程建设项目的投融资渠道，可加快发展步伐。

表1 相关政府文件或法规

（二）经济性比较分析

社会保障性住房由于投资巨大，采用财政投资和BT融资模式都会产生社会效益和经济效益。在实践中采用费用现值（PC）法对几个方案进行比较，省略现金流量中的收入，只计算支出，将方案逐年的投资与寿命期内各年的经营费用按基准收益率换算成期初的现值，然后对各方案的费用现值总和进行比较，选择费用现值总和最小的方案为最优方案。对两类方案比较研究的结果表明：从静态角度考虑，财政自筹投资经济模式永远优于BT投资经济模式；从动态角度考虑，在大多数情况下，BT投资经济模式优于财政自筹投资经济模式，这主要是由于资金时间价值的作用。BT投资经济模式可以较好地缓解政府的财政压力，但也要付出相应较高的资金成本（资本金利润和银行贷款利息）。政府部门应该根据当地每年的财政收入状况，妥善安排好合理的融资方式。

（三）BT融资模式在社会保障性住房建设中的作用

首先，BT融资模式能缓解地方政府财政性资金的暂时短缺问题。社会保障性住房属于公共品，资金需求量大、回收期长，所以容易导致财政资金供应的暂时缺口。采用BT模式，实行分期回购，正是弥补财政资金供给缺口的有效方式。

其次，在BT模式下，社会保障性住房的建设由工程总承包企业承担，不需要设立管理机构来实施项目建设中的管理，可提高投资建设效率。BT项目由建设方负责工程全过程，包括工程前期准备、设计、施工及监理等建设环节，因而可以有效实现设计、施工的紧密衔接，减少建设管理和协调环节。

第三，BT模式一般采用固定价格合同，通过锁定工程造价和工期，可有效地降低工程造价。

第四，BT模式直接融资能一定程度上解决资金瓶颈的制约问题，加快地方保障性住房的建设。通过吸引社会资本的加入，引导民间资本的合理投向，也有利于提高经济的可持续发展能力。

BT融资模式为政府提供了运用资本运营，减轻政府短期融资的压力，提前享用投资回报，为纳税人追求最大效益的机会。采用BT模式，政府、承建商、金融机构成为利益的共同体，容易形成合力，有利于发挥各方的综合优势，实现共赢局面。总之，采用BT投资模式，可以使保障性住房建设发挥效益最大化，管理效益集约化，社会效益最优化。实现政府、承建商、社会多方共赢的局面。

三、社会保障性住房建设的BT模式设计

（一）总体模式结构设计思路

其一，政府以BT融资建设模式委托具备较强综合实力的总承包企业作为投资人进行保障性住房建设，待建设完成后，政府接受该保障性住房资产。投资方在建设期间行使业主职能，对项目进行融资、建设并承担建设期间的风险。

其二，政府与总承包企业完成资产置换。实现途径可采用以下几种：一是政府按约定总价（或计量总价加上合理回报）按比例分期偿还投资方的融资和建设费用。二是可以实行“以地换房”政策，收储项目沿线预控土地或符合规划的等值建设用地，收储变现资金投入；用该土地开发转让收益逐年偿还投资人的建设投资及约定的投资利息，或通过土地运作，只收取拆迁、征地等前期少许费用。三是实行行政事业性收费减免政策，涉及项目建设的国土、城建、规划、环保、林业等部门的行政事业性收费能免则免。

（二）项目BT模式中的组织结构

BT模式组织结构设计涵盖保障性住房建设采用BT模式运作的全过程，反映的是该过程中有关各方的安排和关系。其中包括：政府应指定或成立特定的公司或机构，作为项目的业主；项目业主与投资人签署投资建设协议，投资人投资注册成立项目公司，以项目公司的形式具体负责工程的建设实施。投资建设协议中锁定的项目相关的城区的土地资源的出让收入（净收益），经过土地储备中心和市财政的安排进入专用账户，由银行按照四方（银行、项目业主、投资人、市财政）签署的专用账户协议约定进行管理，以确保在资产转让期内项目业主有充足的资金直接支付，以受让投资人的项目资产，实现本项目的投资回收［4］。

图2 完全BT方式

政府对特定公司或机构的批准，既包括政府以行政许可的方式批准或授权该公司或机构作为本项目业主，以及批准本项目采用BT投融资方式市场化运作，也包括国资委批准该公司或机构在回购期内以预定价格回购投资人的资产。政府对土地收入的批准是指政府有关部门按照有关程序对土地储备中心的、由项目业主管理的城区土地，按照土地出让计划依法出让的事宜予以批准［5］。投资人是经公开招标选择确定的单独一家或几家设计、施工企业组成的联合体，负责项目的投资建设。项目公司指由投资人根据项目实施的需要投资注册的公司，为独立的法人，代表投资人具体实施项目的建设。

项目的组织结构，对于社会保障性住房的建设来说，可以采用第一种模式（如图2）。

四、可能遇到的问题

BT模式的运作是一个复杂的系统工程，涉及面广，操作难度较大。社会保障性住房建设采用BT模式，在操作上可能面临或者说必须注意的主要问题，包括：（1）政府缺乏完善的偿债机制、信用机制，没有相应的法规有效规范政府的行为，政府对投资方做出的承诺很难在现实中实现，资金回收缓慢；（2）缺乏健全的法规体系、市场运行机制和系统的项目管理体制。（3）BT合同中双方的责、权、利不明确、不具体，易产生合同纠纷；（4）合理的回报率不易确定，在满足投资方获得合理回报的同时不能损害国家利益。

五、结语

BT模式是吸引社会资金投资于保障性住房建设的一条有效途径，它改变了保障性住房由国家财政单方面投资的局面。在保障性住房建设中尝试BT模式，不仅符合该模式的基本特征，能发挥其优点，而且具备吸纳资金的外部环境。政府在尝试采用BT模式时，要建立问责制度，充分考虑可能出现的问题。应通过合同文本格式，对项目建设期和回购期、回购价格的内容和投资回报率以及项目投资和施工过程的监控等方面做出明晰的规定，有效减少操作过程中的随意性，使BT模式在社会保障性住房建设中发挥更好的作用。

[1]潘文辉.美国低收入家庭住房保障政策对我国的启示[J].中国房地产，2005（4）.

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F283

A

1673-1999（2010）11-0054-03

厦门市2008年建设科技计划项目“厦门市住房保障制度设计创新研究”（2008-4）成果之一。

邓中美（1972-），女，河北蔚县人，博士，厦门理工学院（福建厦门361024）建筑工程系讲师。

2010-02-07