丁姝婷，齐立广

（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

构建服务型政府是顺应各国政府改革这一世界性趋势的必然选择和应有之义。而服务型政府的构建须臾离不开“公民社会”这一关键因素。公民社会是政府服务的主要对象，是政府从管制型向服务型转变的“参照系”和“推动器”。公民社会可以有力地监督和促进政府社会职能的复归，可以充分地加强政府在提供公共产品和公共服务上的效能，为构建服务型政府奠定坚实的社会基础，推动着服务型政府良好形象的塑造。

一、公民社会的中国境遇

公民社会是一个充满价值追求的概念，是学术界广泛讨论和争鸣的主流话语，是政府文件、大众媒体频繁使用的热门词汇。对它的概念研究及界定已经比较成熟，在这里主要勾勒出它的概念形成的基本脉络以及它在中国现实中存在的问题，以进一步探析公民社会的功能和研究公民社会的建设。

公民社会在中国传统文化中找不到相对应的概念，它是西方资本主义产生后而逐渐演进的新兴产物，是“civilsociety”的英译词。“civilsociety”也被译成市民社会，两者本质上是一致的。市民社会理论是近现代政治学和哲学研究中的重要范畴，黑格尔和马克思对市民社会的论述为后人奠定了基础。黑格尔认为市民社会是“伦理理念”发展的中间环节，是私人生活领域及其外部保障构成的整体，是介于家庭和国家之间的经济交往领域，并认为国家决定市民社会。马克思从唯物史观的角度认为市民社会是社会生产力发展到一定程度的“物质交往”，并认为市民社会决定国家。之后葛兰西对市民社会的认识有了新的超越，他认为国家就等于政治社会加上市民社会，并把市民社会概念的规定由主要从经济角度转移到文化角度，把它主要看作一个文化批判领域，看作一个建构公共理性和生成公共伦理的社会空间。哈贝马斯则沿着葛兰西开拓的方向前进的同时又实现了对葛兰西的超越。他认为：市民社会是随着资本主义市场经济的发展而形成的独立于政治国家的“私人自治领域”，它由两个领域构成：一是以资本主义私有制为基础的市场经济；二是由私人组成并独立于政治国家的非官方组织所构成的社会文化体统。［1］29总的说来，市民社会的概念主要强调两个方面：一是市民社会是与市场经济相联系的政治社会的对应物；二是市民社会是非政治化生活领域。

现代政治学更倾向于用公民社会来置换市民社会，虽然两者本质上一致，但市民社会多少有些古典的意味，“公民社会”更能直观地强调公民对国家政治生活的积极参与、对国家权力的有效制约和监督，突出了“民”与“国”的良性互动；更能体现人民当家作主的主人翁地位和人民民主专政的国家性质，与当前构建服务型政府的理念相一致。我国学术界对公民社会的研究基本上没有超出西方研究的范围，比较有代表性的是以邓正来为代表的二分法和以俞可平为代表的三分法。邓正来认为：“中国公民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域，中国公民社会是由独立自主的个人、群体、社团和利益团构成的”［2］6。俞可平认为：公民社会是国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。［3］110邓正来将社会分为政治社会和公民社会两个领域，认为存在着国家和社会两个主体。俞可平将社会分为政治社会、经济社会和公民社会，认为存在着国家、市场和社会三个主体，其三分法的定义不管是在政界还是在学界愈来愈被人们接受并广泛引用。

“服务型政府”这一概念是张康之首倡的，然后在行政学界得到了广泛认同和逐渐深入的研究。张康之认为：“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”［4］。之后，国内学者对服务型政府的界定呈现出“一个概念，各自表述”的局面，而被比较广泛接受的是从政府宗旨角度的界定，认为服务型政府是政府管理模式的转换，强调政府本位向社会本位转变。刘熙瑞认为：“服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”［5］从定义可以看出，服务型政府是一个开放的综合性概念，有着丰富的内涵。服务型政府与传统政府的根本区别体现在政府与社会的关系上，就是政府从官本位、政府本位、权力本位逐步向民本位、社会本位和权利本位转变，本质职能是政府要为社会和公民提供公正和科学的公共服务和公共产品，核心价值是政府能够积极地回应公民社会，不断地采取有效措施满足公民的利益需求。

我国的公民社会是“政府主导型”的，有着独特的路径依赖，缺乏合理的独立性，使公民社会在一定程度上具有了依附性和官方性。由此造成公民社会的建设缺乏合理性，不能在服务型政府的构建中发挥应有的功能。

二、公民社会在服务型政府构建中的功能定位

服务型政府的构建是政府改革的必然趋势，它必须关注“公民社会”这一关键要素，主动地从公民社会中寻求改革的合法性和不竭的社会动力，自觉认识公民社会对服务型政府构建的重大意义。

（一）公民社会对“政府失灵”有弥补作用，推动着服务型政府的构建

政府虽然能够矫正市场失灵，但它并不是万能的，也存在着失灵的时候和失败的危险。正如斯蒂格利茨所言：“对那些提议对市场失灵和收入分配不平等采取政府干预的人们，经济学家提醒他们也不要忘记政府同私人市场一样有缺陷。政府并不是某种具有良好意愿的计算机总能做出对社会有益的无私决策。”［6］502-503国家有自己的特殊利益，即租金的最大化和政权的稳固，并因为国家有暴力潜能而能够优先实现自己的目的，所以在实际运行过程中就不可避免地会存在搭便车、绝对强制和官僚化等问题。政府由于缺乏竞争而缺少降低成本的意识，会造成资源的浪费；也有可能会因为技术、组织能力等的限制不能充分有效地提供经济、政治、社会等领域的公共服务，不能满足公众对公共产品的需要。

公民社会能够提供细化的公共服务，能在一定程度上矫正政府失灵。正如林尚立、王华认为的“开发民间组织的有益功能是构建公共服务型政府的有效路径。民间组织的成长为政府职能的真正转变提供了可能，为公共服务型政府的职能运行提供了有效支撑。”［7］27多国实践证明政府并不是提供公共服务的唯一主体，它并不排斥其它公共服务主体的参与。公共服务主体的多元化反而能提高公共服务的有效性、及时性，增强全方位性、可供选择性。政府不要也没有能力垄断公共服务的供给，而是要动员社会和公民的力量来帮助政府提供服务，以提高服务供给的水平和质量。

公民社会组织的非政府性和非营利性的特点使其成为独立于政府体系的等级权力原则和市场利润原则之外的灵活平等参与的特殊组织机构。在提供公共产品和公共服务时比政府具有低成本、高效率的优势。例如在抗震救灾中，红十字会和慈善总会分担了政府的很多职能，减轻了政府的负担，提高了服务供给的速度和质量。在第29届北京奥运会中，各类志愿者组织在降低政府成本和推动奥运会的顺利进行方面做出了突出的贡献。

公民社会组织的自愿性、基层性和专业性特点使其成为密切联系群众、有效反映社会状况、运营灵活的特殊组织机构。公民的自愿参与使其反应灵活、回应快，能迅速提供公众需要的服务。它扎根社区，深入基层，能及时地为社会弱势群体、边缘性群体提供服务，能在政府无暇顾及的方面发挥重要作用，提高社会福利和社会保障水平，促进社会公平。公民社会组织专业性强，而且涉及各个领域，为公众参与创造了条件，提供了保障，促进了公共事业的发展。可见，公民社会组织在一定程度上能在各个领域提供比较细化的服务，塑造着服务型政府的形象。

（二）公民社会可以承担政府转变的部分职能，推动服务型政府的构建

胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习中指出：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”温家宝总理在政府工作报告中也指出要健全政府职责体系，全面正确履行政府职能，努力建设服务型政府。在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。政府的工作重点发生转移，政府的部分职能发生转变。政府要从“划桨者”转变成“掌舵者”，要从“运动员”转变成“裁判者”或者“仲裁者”，由过去的“官僚机构”转变成公共服务的“提供者和管理者”。

政府应该把自己不该管、管不好的事情交给民间的社会组织，向公民社会转移更多的公共权力。公民社会将承担起政府转移出的部分社会公共职能，发挥着代行部分公共管理职能和提供公共及准公共物品的积极作用，这已成为未来社会发展的趋势。公民社会承担着政府转移出来的部分职能，使政府摆脱纷繁复杂的社会事务，从具体的微观管理中解脱出来，投入更多的精力进行社会的宏观管理，实现政府职能的转变。如果没有相应的组织承担政府让渡的职能，必然会导致大量社会事务无人管理，出现管理真空。

政府职能能否顺利转变很大程度上依赖于公民社会的发展程度。公民社会组织深入基层，更了解群众需要什么样的服务，需要什么质量的服务。公民社会作为中介，参与到政府服务性的活动中，提高了政治系统提供服务和解决矛盾的效率，提高了政府的回应性，强化了公民对政府的认同，进一步提高了政府的合法性。基于公民社会的自愿性和基层性，有利于形成和扩大社会共识和供给有效的制度，有利于弱势群体的利益诉求和边缘群体的利益保护。能否提供有效的制度，能否得到公民的认同，能否保护弱势群体的利益，能否供给优质的公共产品和服务，这都是政府能否成功转变职能的关键所在。所以，公民社会的完善是政府转变职能的关键，完善的公民社会将推动社会公共管理理念由“政府本位”向“社会本位”转变。服务型政府的本质是政府和社会的良性互动，公民社会渐趋成熟，将推动服务型政府早日步入正轨。

（三）以公民社会为中介，公民的积极参与推动着服务型政府的构建

公民社会为公民参与公共事务提供了必需的机会和手段、必要的准备和训练，同时也为公民自治和自我管理提供了必要的基础和条件。公民可以通过制度化的渠道，有序参与和影响国家决策的过程。公民的积极参与能对公共服务的实施过程提供建议，对公共服务决策的实施效果进行切合实际的评估，这对提高政府的合法性和公共服务水平以及服务型政府的构建发挥重要的作用。

第一，以公民社会为中介，公民的积极参与能提高政府公共服务决策的科学化水平。首先，从决策的出发点来看，公民积极参与可以确保决策的公共利益价值取向。公民参与到与自己有关的决策的制定和执行中，可以充分表达自己的意愿和利益要求，制定出切合大多数人意志的决策，始终贯彻以人为本的理念、公共利益的价值取向和公共服务的宗旨。其次，从决策过程来看，公民参与提高了决策的科学化。一方面，服务型政府的本质是“以人为本”、“以社会为本”，所以在制定政策过程中要广泛征求群众的意见，通过听证会和咨询机构扩大参与的广泛性以制定正确的决策，提供大众需要的公共产品和公共服务。另一方面，由于公民社会组织专业性强的特点，一些专门的社会组织可以充当政府决策的智囊团。最后，从决策的结果来看，公民社会组织可以从外部制约、抵制政府的不合理政策，是制约政府权力、保证决策正确执行的重要因素。政府迫于民间组织的压力，往往能改变原来的政策，制定出切合实际需要的政策。总之，公民社会能凝聚社会资本，实现公共利益。罗伯特·帕特南指出：“社会资本是普通公民的民间参与网络，它包括体现在这种网络约定中的互惠和信任的规范。”［8］5公民基于共同利益组成的网络，能够确保政策真正的以人为本，保证政策的公共利益价值取向，保证公共服务惠及到社会的各个方面，推动服务型政府的构建。

第二，以公民社会为中介，公民积极参与政府公共服务的绩效评估。服务型政府的标准是提供群众满意的公共产品和公共服务，所以政府必须对公共服务的质量负责任。政府在建立公共服务的绩效评估标准时，“除了应有关于目标的全面进展情况，或者关于经济目标的成就的指标外，重要的是还应该有顾客或者委托者满意程度的或者关于所提供的服务的速度、水平的指标”［9］129社会组织的成员作为政府服务对象会站在比较客观的立场上对政府的公共服务做出比较公平、公正、客观的评价。政府对这种反馈做出积极的回应，对公共服务决策做出适时的调整，提供公众适时需要的服务。这有利于提高公共服务的水平和服务型政府的构建。

我国的公民社会由于历史和国情的原因，其成长发育渐显雏形，并具有独特的路径依赖，这使得我国的公民社会具有“依附性”而缺少“自主性”。一方面，主要的社会组织具有半官方性质，充当政府联系社会的桥梁，成为政府管理社会的辅助力量。另一方面，大量的社会组织被排斥在政策和法律的边缘，因缺少资金、法律和政策的支持而步履艰难，影响和制约其功能的发挥。因此，我国公民社会的良性发育成长需要政府引导、规范、支持和推动，政府需要准确定位公民社会对自身建设的重要功能，全面而深刻地认识公民社会对政府的重要意义，主动调整施政的逻辑，不断完善公民社会成长的环境，培育社会组织，推进社会建设，引导社会自治，从而使得公民社会真正成长成熟起来，推动服务型政府的构建。

［1］哈贝马斯.公共领域的结构转型［M］.曹卫东，王晓珏，译.北京：学林出版社，1998.

［2］邓正来.国家与社会——中国市民社会研究［M］.成都：四川人民出版社，1997.

［3］俞可平.中国公民社会：概念分类与制度环境［J］.中国社会科学，2006（1）.

［4］张康之.限制政府规模的理念［J］.行政论坛，2007（4）：7-13.

［5］刘熙瑞.加入WTO与服务型政府建设［J］.国家行政学院学报，2002（1）：35-38.

［6］斯蒂格利茨.经济学：上册［M］.黄险峰，张帆，译.北京：中国人民大学出版社，1997.

［7］林尚立，王华.创造治理：民间组织与公共服务型政府［J］.学术月刊，2006（5）.

［8］罗伯特·帕特南.使民主运转起来［M］.王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001.

［9］欧文·E·休斯.公共管理导论［M］.张成福，王学栋，译.北京：中国人民大学出版社，2001.