胡洪彬

（浙江旅游职业学院 社科部，杭州 311231）

扩大公民有序政治参与，是现代政治系统良性运转的必要条件，也是深化政治体制改革、建设社会主义政治文明的应有之义。胡锦涛总书记在中共十七大报告中明确提出要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”［1］当前，我党要落实科学发展观，维护社会的和谐与稳定，就必须不断深化对公民有序政治参与的理论研究和实践总结。本文借鉴风险社会的理论视角，从当前我国社会转型、风险不断递增的宏观背景出发，分析了社会风险给公民有序政治参与带来的影响和挑战，并以此探讨了推进公民政治参与有序化的现实路径。

一、转型社会风险的递增是我们无法回避的现实境遇

从概念上讲，所谓风险，即对某一问题的有害影响进行衡量，评估和告知某一特定过程所带来的益处和伴随的危险的对比关系。在人类历史上，风险的产生与人类实践紧密关联。人类实现自身的生存与发展，必然要对自然进行改造，但由于人类主观认知能力的局限性，其对自然及社会规律的把握常常欠缺准确，结果导致一系列影响人类生存和发展的风险问题的产生。因此，在某种程度上，风险本质上是人类实践活动的产物，是人类在实现自然的人化过程中不可避免的后果。只要有人类实践，人类发展就必然要面临一定的风险。

然而，与传统社会中小规模实践带来简单的可计算量化的风险不同，人类进入后工业时代以来，其面临的风险具有了更加强烈的复杂性和不确定性。资本主义大工业“把世界各国人民互相联系起来，把所有地方性的小市场联合成为一个世界市场，到处为文明和进步作好了准备，使各文明国家里发生的一切必然影响到其余各国”［2］。在全球化的背景下，众多风险景象接踵而至，联袂冲击、协同冲刺，引发了更加强烈的破坏性，一旦风险产生，便有可能产生巨大的灾难。加上现代科技的演进，其在给人们带来巨大自由的同时，也使得风险本身具有了更大的未知性和扩散性，有时一个本属于地区性的风险也极易扩大为全球性风暴。

基于这样的背景，1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克出版了著名的《风险社会》一书，首次从学理的深度对现代社会的风险进行了科学阐述。贝克从生态环境与技术关系的视角切入，把风险定义为技术对环境产生的威胁，然后扩大概念的适用范围，使之与反思现代性理论联系在一起，以揭示现代性对人类带来的影响。在贝克看来，风险是“一种应对现代化本身诱致和带来的灾难与不安全的系统方法。与以前的危险不同的是，风险是具有威胁性的现代化力量以及现代化造成的怀疑全球化所引发的结果，它们在政治上具有反思性。”［3］21此后，英国社会学家安东尼·吉登斯和斯科特·拉什等对此进行了充实和拓展，使其在制度、文化及社会结构层面形成了更为全面的系统。吉登斯认为，风险分为“外部风险”和“人造风险”两类，其中前者主要由外部的传统和自然因素引起，而后者则是由于我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险。其指出，当今社会各类风险发轫的标志就是“人造风险”的加大，“人造风险无法精确计算，也谈不上对风险结果的预测，这就使人们陷入前所未有的风险困境之中”，［4］从而也给人们应对和治理风险带来了巨大挑战。

贝克等富有前瞻性的理论，后随切尔诺贝利核泄露灾难、“疯牛病”蔓延和“9·11”事件等灾难性事故的发生而得到验证，同时也宣告人类已迈入了一个风险勃发的时代。当前，我国正处于社会转型期，正从农业社会向工业社会和信息社会、从计划经济向市场经济、从传统社会向现代社会、从封闭型社会向开放型社会转变，这期间的社会形态既不是纯粹传统的，也不是纯粹现代的，而是一种混合的社会形态。制度断裂、利益冲突等带来的社会风险不可回避。加之我国目前人均GDP已超1000美元，这既是黄金机遇期，又是一个矛盾凸显期。因此，对社会各类风险的评判及其应对已成为当下中国发展不可忽视的议题。近年来，我国的SARS危机、汶川地震、群体性事件等自然和社会领域的风险频频发生，已促使国内有识之士体会到了风险社会研究的紧迫性。贝克本人也曾指出：“当代中国社会因巨大的变迁正进入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。”［5］23可见，在推进社会发展的过程中，如何规避各类社会风险已成为当下我国的重要任务。

概而言之，我国转型期面临的风险性问题主要有：（1）贫富差距拉大。据统计，目前占全国总人口20%的最贫困人口的收入和消费份额只占4.7%，而占人口20%的最富裕人口的收入和消费份额则高达50%，我国社会贫富差距的悬殊，极易导致社会纠纷和冲突的产生。［6］（2）就业压力剧增。目前城乡过剩劳动力总量达1.5亿之多，社会失业危机严重，再加上企业自身由于实施节能减排、淘汰落后产能等措施的实行，其间又会带来新的失业，下岗失业人员再就业的任务同样十分艰巨，因失业及再就业带来的不稳定风险不可忽视。［7］（3）社会不正之风恶化。转型期社会变革也诱发了一定的社会失范现象产生，偷税漏税、贪污腐化、坑蒙拐骗、公德缺失等不良作风，对社会风气和秩序破坏极大。（4）生态风险不容忽视。长时期经济建设以及对生态环保的忽视，使得自然资源和环境承受了巨大压力，人为因素导致的自然灾害，如工业污染等带来的危害程度在有些地方有加重趋势。（5）全球化的风险。全球化在带来巨大经济效益的同时，也产生了如核扩散、恐怖主义等负面效应。随着我国加入WTO，我国面临的国际经济风险也随之增大，而受西方敌对势力挑拨，近年来我国境内的恐怖分裂势力也纷纷出现，严重危害社会和谐稳定。

当下我国转型期各类风险性问题的产生，给国家机器的良性运转与社会和谐发展带来了巨大隐患，导致党和政府合法性资源流失，而且基于对风险未知性及其破坏性的畏惧，其必然造成人的精神危机，从而出现个体层面的“存在性焦虑”和人际关系层面的“信任危机”，［8］传统熟人社会的信任、责任伦理等变得乏弱无力，人们对社会生活充满了焦虑和不安，人际关系变得冷漠、虚假和毫无同情心，进而造成公民政治参与走向混乱化、功利化，给有序政治参与的推进带来难度。

二、转型社会风险问题的增多给公民有序政治参与带来挑战

有序政治参与，即公民在认同现有政治制度的前提下，为促进国家与社会关系的良性互动、为提高政府治理公共事务的能力与绩效，对公共事务或政府决策进行理性、适度地表达意愿的行为。在我国转型期内，随着各类风险性问题的增多，公民原本理性和谐的思想观念受到了冲击，政治参与有序化面临一系列挑战。

（一）社会信任的匮乏导致公民有序政治参与积极性丧失

信任是人类一切社会活动的根基，但在我国转型期内，随着各方面风险性因素的增多，人们对政府及社会个体原本拥有的信任遭到破坏，给公民政治参与实践带来不利影响。

首先，政府的自利性和权力腐败导致人民对其信任的缺失。政府是社会发展的掌舵者，也是公民政治参与的组织者和引导者，推进有序政治参与，政府首先要取信于民，时刻践行为公、为民的价值观。然而，作为一种组织机构，政府本身也具有自利性。为了巩固自身地位，政府必然要将自我发展摆在首位。布坎南曾断言，政府官员天生具有“经济人”的理性，“政治是利益或价值的市场，很像一般的交换过程，它与市场的不同之处在于它的范围更广。”［9］52不论其观点偏颇与否，值得关注的是我国当前政府行为的市场化取向的确在某种程度上诱致了部分行政人员的“经济人”化现象，以至慢慢消融了政府应有的公共标准，并给各类社会风险的产生带来了隐患。许多地方官员为了个人政绩而大搞形象工程，甚至不惜侵犯民众合法权益，对公共事务不关心，对百姓期盼的身边事不闻不问，在这种情况下推进公民有序政治参与，公众必将难以认可。再加上受几千年封建专制体制和几十年计划经济体制的影响，使得传统管理理念中“官本位”思想根深蒂固，官僚主义作风严重。而随着我国由计划体制向市场体制的转轨，则给部分官员在体制间隙内的权钱交易提供了便利，这种权力腐败的滋生蔓延更加重了其在群众中公信力的下滑。近年来，群众无序参政，闹事不断，在很大程度上正是因为一些领导干部以权谋私，严重损害了党和政府的形象，引起群众不满所致。

其次，社会系统内部的信任缺失则进一步加剧了公民政治参与的无序化趋势。普遍的社会信任是实现和谐、有序参政的重要前提，但在我国转型期还面临一定的困惑。传统的以“血缘关系”、“宗法制度”为根基的社会理念大量存在，限制了社会信任进一步扩展。韦伯和福山均认为中国人的信任更多地存在于血缘、宗族之间，不是人与人之间的普遍信任。人们所相信的只是其家庭成员，对外人及外来理念则很难相信。同时，现代市场经济的发展则进一步加速了人们之间的价值分化。市场本是一把双刃剑，它在推动公共空间壮大的同时，也拉大了人们的距离。戴维·米勒指出：“在市场指导下，人和人之间的关系不可能有内在的、本质的平等。”［10］200迫于激烈的竞争压力，人们之间的关系变得愈发利益化，个人与他人、组织之间只有利益往来，而无真正的共同信任和了解，许多人在心理上出现迷茫、焦躁、甚至愤怒的不良状态，最终使得有序政治参与面临困境。

（二）转型期间制度建构的不足导致公民有序政治参与过程出现制度短缺

制度是对现实生活的规范，具有规约社会行为、维护社会秩序的积极功能。但社会现实的发展是延绵不断的，制度一经产生便具有滞后性、领域性，由此，制度本身也必然会导致社会风险的产生。贝克不无深刻地讲到：“正是现在工业社会的制度产生风险并且使他们不能控制的风险合法化。”［11］22邓小平也曾深刻指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［12］333可见，如果国家各方面的制度建构不力，导致各类风险性问题的频发，结果就势必会给公民政治参与实践带来无序化的消极后果。我国自改革开放以来，在党中央的高度重视下，虽然国家的各项法规不断得到健全和完善，但与当前社会发展的实践相比依旧还很滞后。尤其在社会转型期内，由于新旧管理体制间的断裂，许多社会争端、矛盾和纠纷的产生均为一些不合理的制度所致。譬如，在农民工维权问题上，由于缺乏相应的制度保障，致使农民工维权艰难，以致引发“开胸验肺”的无奈之举；而在我们的政府管理内部，公众监督机制的不力，更使得政治腐败屡禁不止。正是这些公民政治参与过程中制度层面的缺失，阻碍了公民政治参与实效的提升，破坏了党和政府的社会公信力，给政治参与有序化带来了不利影响。

（三）公民参与实践的不足导致其有序政治参与的社会根基薄弱

作为当下我党提出的一项重大战略任务，公民有序政治参与的扩大既需要党和政府的大力引导，通过各种有效途径全面推广；同时也需要广大人民群众的积极配合，双方通力合作，由此才能真正带来实效。公众广泛的参与能够增加其在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，有利于促进人们之间的交往，以及有关个人品行的信息流通，能够为普遍的社会合作奠定坚实的根基。也就是说，在推进公民有序政治参与的过程中，民众锻炼的机会越多，实践范围越广泛，其就越有可能为共同的目标进行合作，其参政的过程和结果也就愈发走向有序化、和谐化。然而，目前我国民众的自主性及自我组织能力不强，积极的参与结构尚未形成。

这一方面是由于公民社会不发达，公众参与意识薄弱、参与水平低。受几千年封建传统文化的影响，民众中臣民意识根深蒂固，公民意识较为缺乏，这导致许多人往往习惯于把自身定为局外人和旁观者的姿态，将国家建设与社会发展归结为政府机关一己之事而与自身无关，缺乏相应的责任心和主人翁精神，没有意识到政治参与的积极意义及其与自身的关联性，因而，参与的主动性和自觉性不高。另一方面，民间组织发育不良，还未真正成为政府职能转移的载体。民间组织作为连接政府和民众的中介和桥梁，既是国家自上而下传达方针、政策的重要途径，也是公民自下而上进行政治参与的重要载体。改革开放以来，随着我国社会经济的发展和国家政治控制的放松，虽然各类民间组织取得了飞速发展，但与国外发达国家相比，我国民间组织的数量依旧偏低，能量有限，且这其中大多是自上而下的官办社会团体，行政色彩过浓，缺乏应有的灵活性与创新性，在传播先进理念、维护民众合法权益等方面还存在一定难度，造成公民有序政治参与面临根基不足的风险。

三、应对社会风险，实现公民政治参与有序化

在推进公民有序政治参与的过程中，必须努力规避风险，不断提高公民有序政治参与的实效性。对此，笔者以为可以从以下五个方面展开。

（一）培育风险意识，重塑民众对主流价值观的坚定信仰

转型期社会信任的流失，决定了推进公民有序政治参与，首要的就是加强对民众有序参政意识的培育，建立起其对现有体制的足够认同和对主流价值观的绝对信仰。在当前我国风险性问题不断递增的宏观背景中，要做到这一点，其重要前提就是民众要有足够的风险意识。事实上，在我党的思想理论中，从来就不否定风险存在的客观性，譬如，作为主流价值内核的马克思主义就曾深刻地指出了人类实践导致自然异化而带来后果的严重性，恩格斯也告诫人们不要过分陶醉于对自然界的胜利，“对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”［13］517可见，作为科学的世界观和方法论，马克思主义及中国特色的社会主义理论等主流价值思想是强调社会风险的。树立科学的风险意识，既是对当代国家主流价值观的内在坚守，更是对其方法论进行科学的实践性诠释。因此，在风险社会的语境下，要重塑民众的政治信仰，自觉走向有序政治参与，就必须提升民众的风险意识，使民众充分意识到风险本身并不可怕，可怕的是面对风险出现不应有的恐慌、混乱及理想信念的丧失。在实践中，党和政府有责任通过各种渠道对民众进行风险知识和抗风险技能等方面的培训，提高民众的风险意识、知识和抵御能力，以在全社会范围内建立能够适应于风险社会的文化。

（二）强化宣传教育，培育公民有序政治参与的技巧

扩大公民有序政治参与，民众也必须具备一定的实践技巧，这包括一定的政治知识、相关的操作手段等等，唯有如此，民众才能在风险勃发的社会背景下做到从容应对，自觉找到各种有效的政治参与路径，不断有序化地实现和满足自我的政治参与诉求。因此，在实践中，强化对民众有序参政方面知识的教育也极为重要：（1）在学校教育中，继续加大对青少年政治参与文化和社会主义民主政治建设等方面的宣传教育。青少年是国家的未来，也是推进政治发展的中坚力量，而学校则是传播党和国家先进理念的重要阵地；因此，强化学校政治参与意识教育意义重大，国民教育部门要高度重视青少年的国情教育、民主政治教育，积极把政治参与理念、方法、价值等融入和渗透到学校教学中，大力提升青少年学生的政治参与知识和文化。（2）在广阔的社会范围内，要积极借助各种有效途径加大对人民群众政治参与有序性的相关知识的宣传与普及。党和政府要格外注重各种大众传媒的便捷优势，积极通过报纸、网络、电视等传播媒介进行参与型政治文化的宣传，不断提高其作为主人翁的责任感和政治参与热情。同时，通过各种政治社会化途径，诸如让公民走进政府会议，进行旁听并可适时发言，为执法检查工作提出相关建议，对执法情况进行评说，对法规草案发表意见，对国家机关工作提出建议等等，使民众在广泛参与各项政治活动中培养和提高自身的有序政治参与技巧。

（三）加强制度建构，完善有利于公民有序政治参与的各项法律制度

制度风险的存在，要求我们必须对其予以规避，而制度创新便是化解制度风险的重要法门，公民有序政治参与需要相应的制度体系加以保障。

首先，要进一步完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国人民当家作主、参政议政的根本制度保证。当前，在选举制度上，应建立公开办事制度和候选人提名制度，加强选举的规范性，保证民众对候选人的足够了解；在听证制度上，应切实保障公民参与权、知情权；在述职制度上，保障选民对代表履职情况的足够了解，对不称职的代表，选民有权依照相关制度提出罢免，以增强人大工作的实效性。

其次，进一步完善基层民主制度。扩大基层民主是实现公民有序政治参与的重要基础，当前应在充分尊重民意的前提下，加大监督力量，杜绝选举中的各种违法行为，切实保障公民的选举权、提名权、投票权和罢免权。同时，还要切实加强基层民主管理和民主公开制度建设，促使基层组织机构明确自身职责，增强依法办事能力。

再次，加强立法，进一步完善司法制度。实现公民有序政治参与，还必须健全有关公民政治参与权利的法律规范，并使之具体化、明细化、可操作化。不仅要在法律上明确界定公民享有的各项政治参与权利，而且还要明确规定公民各项政治参与权利的法律保障条款。如针对公民监督权的保障，可以制定《公民监督法》、《舆论监督法》等相关法规，以具体的条文规定公民监督权的具体行使方式、行使程序等。同时，还要确立侵犯公民权利的法律惩治体系，形成维护公民权利的司法救济机制，使公民维权有据、有门、有效。

（四）转变治理模式，提升党和政府的执政合法性

信任的建立是化解风险的重要前提，也是公民有序政治参与的理念根基。党和政府社会信任的不足使其执政产生合法性危机，并进而带来了公民的“政治参与危机”。哈贝马斯曾经指出，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”［14］184因此，推进公民有序政治参与，党和政府必须不断提升合法性根基，这要求其在治理模式上实现三大转变：（1）从权力型政府向责任型政府转变。权力与责任的不对称是导致地方政府脱离群众，走向合法性缺失的重要根源。促进各级政府在推进公民有序政治参与中做出实效，就必须不断提升其责任理念，实现权力与责任的有效对接。构建责任型政府，其目的就是要促使地方政府树立“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的责任理念，真正实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。（2）从暗箱型政府向阳光型政府转变。暗箱操作导致权力寻租和政治腐败，推进政治参与的有序化，地方政府必须实行政务公开，通过网络、传媒等途径将政府决策、办事程序等内容及时传达给社会公众，切实保障人民的知情权和监督权，如此才能逐渐建立起民众对政府决策的信任和赞同。（3）从管理型政府向服务型政府转变。一味强调管理只会引起官僚主义的不良作风，保障有序政治参与，政府需要放下身段，树立起为民服务的姿态。建立服务型政府本质上就是要通过不断强化政府的公共服务职能，关注民生，大力发展经济，在完善体制的过程中逐步提升公信力。

（五）培育公民社会，构筑公民有序政治参与的社会根基

公民有序政治参与的实现需要一定的社会载体。然而，在一盘散沙的社会结构中，个人的力量往往被社会结构所消耗；而在集权体制下，个人又被禁锢于等级制度框架内，缺少相互合作的横向关联，这两种状态中，民众均会因有效参与实践的不足，对政治参与有序化的重要性缺乏足够认知。因此，只有大力培育公民社会，促进民间组织崛起，才能为民众的政治参与提供社会根基，并使其真正意识到有序政治参与的意义所在。

针对我国的国情和民间组织发展的现实状况，笔者认为，当前应当做好以下几方面：其一，加强对民间组织的宏观引导，根据各地社会发展的客观实际有意识地推进民间组织发展，促进它们在结构、布局、规模以及总体目标上走向合理性和一致性。同时，着力剔除对民间组织的一系列不合理管制措施，使民间组织能以独立姿态面对社会和市场并发挥作用。其二，强化政府对民间组织的物质支持。根据美国约翰·霍普金斯政策研究所的分析，目前世界上没有一个国家的非营利部门的主导性收入来源是私人捐赠，私人捐赠不仅不是非营利收入的主要来源，甚至都不是第二个重要来源。因此，政府有必要给予各类民间组织一定的资金补助。其三，促进民间组织的交流与合作，民间组织要传递党的先进理念，必须加大宣传力度。政府作为公共管理的核心，可以创造出其相互学习和借鉴的宏观氛围，政府本身也要加强同民间组织的合作，努力把社会发展中的一些技术性问题交予其解决，以充分发挥其公益性和灵活性等优势，使其为推进公民有序政治参与的实现做出积极贡献。

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