孟帮燕，唐龙

日本、德国的垃圾分选模式及其启示

孟帮燕，唐龙

合理分选垃圾是有效处理垃圾的前提。介绍了日本以立法为基础的垃圾分选模式和德国的垃圾分选处理市场化运作模式。认为我国应该借鉴日本和德国的一些成功的做法，加强有关法规建设，完善城市垃圾管理体制，建立适合国情的垃圾分选处理模式。

垃圾处理；垃圾分选；日本；德国；模式

随着我国经济的快速发展，各地城市也在不断发展壮大，城市垃圾与日俱增，给城市环境带来了巨大压力。因此，城市垃圾的处理问题显得越来越重要。

日本和德国在垃圾处理方面位居世界前列，这与他们科学的分选模式关系密切。日本强调立法，通过法律明确列出需要处理的垃圾种类，并明文规定垃圾处理主体和处理方式等问题。德国侧重于发挥行业协会在包装、电池等垃圾处理中的作用，充分运用市场机制的力量来推进垃圾的分类和处理。

一、日本以立法为基础的垃圾分选模式

日本是个资源贫乏的国家，人口、环境、资源压力大。为了合理、充分利用资源，保护环境，日本制定了一整套完备的构建循环型社会的法律体系。其完备的法规体系为垃圾分类回收提供了依据和指南。

日本政府在促进循环型社会构建方面的立法，可以分为三个层次。第一个层次指2000年12月公布实施的《促进建立循环社会基本法》。在垃圾分类方面，该法从宏观层面对政府、事业者、地方团体、公民的责任义务做出了规定。第二个层次是综合性的两部法律：《促进资源有效利用法》与《固体废弃物管理和公共清洁法》。前一部法律对废纸、纸制品，碎玻璃、玻璃容器，废旧复印机，整体浴室及整体厨房，废旧汽车、计算机、电视机、冰箱等废旧家电，废旧弹子游戏机，金属储物家具、金属架，燃油炉、燃气灶，密闭蓄电池及使用密闭蓄电池的器械，饮料用金属易拉罐，淤渣，废渣，金属切屑，铸件废沙等分类回收主体、回收处理方式及回收注意事项做了确切的说明。后一部法律于1970年制定，2000年修订时增加了垃圾产生最小化、垃圾分类及回收等条款。第三个层次是根据各种产品的性质制定的具体法律法规，如《促进容器与包装分类回收法》《家用电器回收法》《建筑及材料回收法》《食品回收法》《汽车再循环法》及《绿色采购法》。《容器包装回收利用法》是为了促进占普通废弃物20%~ 30%（这是重量比，容积比则为60%）的容器包装的回收利用，于1995年制定。该法对玻璃瓶、聚乙烯瓶、纸制容器包装、塑料容器包装的回收做出了这样的规定：由消费者分类排放，市町村政府实施分类回收，交给指定法人（实际上由接受指定法人委托的回收企业进行回收利用）。《家用电器回收法》《建筑及材料回收法》《食品回收法》《汽车再循环法》分别就对应的事业者在自己所生产产品废弃时应当履行的分类回收义务做出了规定。

同时，在垃圾处理工作中，日本的政府一直居于主导地位。政府在垃圾处理中主要承担两方面的工作：一是构筑严密的垃圾回收组织体系，确保完成该项工作的人手；二是制定具体的垃圾回收细分目录。根据日本法律规定，都道府县政府负责制定垃圾分类回收的实施计划，基层地方政府市町村则根据各地的情况制定更为具体的实施细则，并承担辖区内一般废弃物的处置责任。市町村都设置清扫局或所，并成立了以一定居住区范围的居民为对象的民间机构，叫“町内会”。“町内会”的主要任务有两项：一是负责指定居住区范围内的垃圾投放点；二是协助市町村做好垃圾的分类和资源回收，以此获取“町内会”的活动经费［1］。垃圾回收目录规定的十分详细。如日本横滨市，为了让市民掌握生活垃圾分类的方法，市政府专门印制了厚达27页的小册子，其中包括的条款多达518项，精细分类程度超出了我们的想象。如：口红属于可燃物，用完后的口红管属于小金属物；塑料瓶在放入分类垃圾箱前，要把瓶盖先分离出来，因为塑料瓶身与瓶盖属于不同的塑料，回收后要用来做不同的东西。袜子、领带也要进行精细分类。一只袜子属于可燃物，如果是两只且“没被穿破，左右脚也搭配”，则“升级”为旧衣服。领带被归到旧衣料的类别，但只有在“洗过、晾干”的情况下［2］。

二、德国市场化的垃圾分选运作模式

德国积极推行垃圾减量化和资源化，在垃圾处理上充分发挥行业协会的作用，也充分调动企业的力量，市场机制在垃圾的分类处理中得到充分运用。

德国的《固体废物分类名录》将固体废物分为20大类，800多个小类［3］。为了确保分类目录的合理实施，还通过立法对垃圾的责任主体做出了明确规定。譬如德国1991年出台的《避免包装容器废物产生条例》，提出了生产商和销售商对包装物进行回收利用及处理、处置的义务，同时禁止包装废物的焚烧处理。该法是世界上第一个最具影响力的关于包装材料减量化和循环利用的管理法规。1998年制定的《避免和利用包装废物法》，增加了对销售包装、外包装、运输包装的限制，确定了生产商、销售商对包装物进行回收、收取押金、运输和利用的义务［4］。

在德国，行业协会是垃圾回收的重要责任主体。德国回收利用系统股份公司（DSD），是于1990年9月28日在科隆由来自包装工业、消费品工业和商业的大约95家工商企业在德国工业联邦联合会和德国工商会的倡导下成立的［5］。玻璃、塑料包装等材料的垃圾回收主要由DSD公司来完成。DSD公司从垃圾的分类、收集、运输到最后的综合利用、处置和处理，都有一套完整的程序。据统计，德国的包装材料回收利用率分别为：玻璃75%，白铁皮70%，铝60%，纸、纸箱、纸盒70%，复合包装材料60%，塑料60%［6］。

德国的Stiftung Gemeinsames Rücknahmesystem Batterien（GRS）是于1998年由电池生产企业组成的一个基金会、协会，为非营利组织。GRS负责废旧电池收集、运输、处置和综合利用及处理的全部过程。电池的生产者和进口者付钱给GRS，GRS付钱给各运输、处置和综合利用单位。在德国不同地区分布有不同的点，各商店均有标有GRS标志的废电池回收箱，居民可免费投放［6］。

从20世纪70年代开始，德国城市生活垃圾分类处理逐渐由国家职能部门负责处理向由国家职能部门监督下的国有公司处理演变，最终发展到在国家职能部门监督下，由按市场经济配置的私人公司或含有部分国有股份的私人公司处理生活垃圾的新模式。目前德国生活垃圾处理系统中70%是完全私有化的企业或者是有部分国有股份的私有化企业。比如DSD是废旧包装材料回收的重要组织，但收集、分类和综合利用这些具体的事务并不是由DSD自己来做，而是由其合作伙伴来完成。它的合作伙伴就是私人企业，也包括公共处理企业。

三、我国的垃圾分选现状

目前，我国垃圾处理总量低、处理方式落后，垃圾的收集基本处于混收状态。这与我国缺乏统一、明确的垃圾分类标准不无关系。我国早期的垃圾分类和处理，在立法方面主要是从环境保护的角度做出了一些规定。比如1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》，对工业固体废物、生活垃圾、危险废物的环境友好处理方式做出了明确规定。2002年通过的《清洁生产促进法》，对企业提出了从源头上减少垃圾产生及废弃物循环再利用的要求，这标志着我国对垃圾管理从末端处理向源头控制的转变。2008年颁布的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，标志着我国决心对废弃电器、电子产品这类近年来增加量大、危害大的垃圾做出规范管理。2008年我国还颁布了《循环经济促进法》，对垃圾分类的责任主体做出了说明，对政府制定垃圾分类标准等问题提出了要求。

在垃圾管理方面，我国的立法还不够完备，对垃圾管理的范围、种类缺乏明确的细分，对行为主体的界定也较为模糊。

目前，我国的城市垃圾基本处理混合收集状态。对城市生活垃圾的管理，采取市、区和街道三级管理模式。采取的处理方式，普遍是从倾倒、收集到堆放点或填埋场。市政府领导下的城建环卫部门主管垃圾的收集、清运、处理等工作。垃圾清运处理过程的管理、运行、监督都是由一家完成，政企不分，也尚未形成有效的监督和竞争机制。

四、建立适合国情的垃圾处理模式

我国垃圾处理总量较少，处理方式较为落后，以填埋为主。这一现状与我国缺乏有效的垃圾分选机制有直接的关系。我们应该借鉴日本和德国的一些做法，建立适合我国国情的垃圾处理模式。为此，笔者认为需要做好以下几个方面的工作：

一是加强立法的完备性、强制性和可操作性。我国虽已存在一些环境保护、资源循环利用及垃圾处理方面的立法，但体系性、完备性较欠缺。同时，在可操作性方面，行为主体的确定需更为明确。

二是制定细化的垃圾分类回收目录。研究我国城市垃圾管理的很多文献中，对制定相应的垃圾分选目录做出了探索和研究，也有很多文献提出了具有建设性的建议。但是，我国目前尚无一个具备可操作性的垃圾分类回收目录。没有细化的垃圾分类回收目录，就不能真正实现垃圾的合理分选。

三是完善垃圾管理体制。在这方面，我们可以借鉴德国的市场机制运作模式，让垃圾的分类和处理成为一个由无数企业通过利益关系衔接的产业链，而不是单靠政府的扶持、舆论的倡导来推动的一个举步维艰、前景堪忧的行业。

四是提高市民环保意识，让垃圾分类的观念深入人心。目前民众的环保意识不高，一方面是因为没有强有力的宣传、引导和教育，另一方面也是与相应的配套建设没有跟上有关。完善垃圾的管理体制，引入市场运作模式，再加以必要的正确的引导，垃圾分类的观念定会为大众所接受。

[1]周毅.废弃物处置：日本的经验与我国的选择[J].浙江经济，2001（11）.

[2]刘云.“垃圾围城”难题破解的国际比较与应对策略[J].城市管理，2008（6）.

[3]陈洁，逄辰生，张瑞久.德国城市固体废物管理与综合处理分析（上）[J].节能与环保2008（9）.

[4]吴文伟.德国垃圾焚烧管理途径分析[J].城市管理与科技，2008（4）.

[5]卢英方.德国的垃圾管理[J].城乡建设，2007（2）.

[6]李晓.基于德国经验寻找中国垃圾处理的出路[J].科技情报开发与经济，2006（10）.

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F124.5

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1673-1999（2010）11-0065-03

孟帮燕（1980-），女，重庆梁平人，硕士，重庆科技学院经济管理学院讲师，研究方向为资源经济学；唐龙（1974-），男，博士，重庆科技学院经济管理学院副院长，副教授。

2010-03-10