潘玲珍

（温州职业技术学院，浙江 温州 325035）

温州外来务工人员教育培训存在的问题及对策

潘玲珍

（温州职业技术学院，浙江 温州 325035）

提升温州外来务工人员职业技能水平对温州的经济发展、社会和谐具有重要的战略意义。温州外来务工人员教育培训存在政府职责缺位、培训质量低、缺乏资金支持等问题，需要落实政府职责，提高培训实效，实现多元化资金投入。

温州；外来务工人员；教育培训

目前，温州外来务工人员是一个庞大的群体，在行业分布中占第二、三产业从业人员的1/3，总人数达到了320万，是温州经济建设和社会发展不可或缺的推动力。本课题组对温州外来务工人员教育培训进行了调查分析，结果显示，年龄结构以中青年为主，学历结构以初中文化程度为主；岗位主要集中于交通运输业、餐饮服务业、建筑业、制造业等劳动密集型行业，以中小企业为主；技能主要以初级技工和中级技工为主，收入在1 000～3 000元[1]。因此，确保温州外来务工人员合理就业、生活稳定、个体发展已经成为温州市政府加强就业服务体系建设和改善民生的重要环节。解决问题的关键就是改善温州外来务工人员教育培训现状，提升其职业技能水平。

一、温州外来务工人员教育培训存在的问题

1.政府职责缺位

事实上，对外来务工人员进行教育培训是一种社会发展战略。就外来务工人员自身而言，可以提升个人技能和工资收益；就社会而言，可以提升整个国家人力资本存量，是实现科技兴国战略的一种有效措施[2]。但在实际执行的过程中，存在着政府职责缺位、政策落实欠佳的现象。

（1）宣传力度不到位。自2003年以来，国家采取了一系列措施来贯彻落实中共中央关于加强外来务工人员职业技能培训的要求，如《2003—2010年全国农民工培训规划》、《农村劳动力转移培训计划》，实施“阳光工程”等[3]。但由于宣传力度不到位，外来务工人员对这些优惠政策知之甚少。在对温州外来务工人员教育培训调查中发现，仅占16%的人员知道这些政策措施，占63%的人员则表示完全不知情。了解温州当地对于农民工培训的相关政策的外来务工人员则更少，82%的人员不清楚教育培训的相关信息，40%的人员根本不了解高职院校的技能培训，完全了解高职院校技能培训的人员仅占6%。

（2）制度缺失。虽然地方政府针对外来务工人员教育培训制定了一系列的相关政策，但覆盖面狭窄，难以使外来务工人员整体受惠。一方面，外来务工人员不能够享受应有的教育福利待遇；另一方面，制度性的社会服务和社会工作尚未形成体系，使外来务工人员难以寻求到获得教育培训的有效途径。同时在政策实施的过程中，缺乏明确的责任和义务定位，各类机构和组织分工不明，存在相互推诿现象，系统的教育培训机制尚未形成。

（3）激励机制不完善。虽然针对外来务工人员教育培训问题，国家明确提出了“制定有效的农民工培训激励政策，鼓励农民工主动参加培训，鼓励用人单位主动组织农民工参加培训，鼓励各级各类教育机构开展农民工培训”[4]的政策，但在实际实施过程中，缺乏科学的培训考核方法和机制，造成了既无培训目标又无激励措施的教育培训现状，使工作难以开展。再加上政府补贴经费有限，企业和个人不愿承担相对昂贵的教育培训费用，严重影响了企业和个人参加培训的积极性。

（4）资源缺乏整合。涉及外来务工人员教育培训的机构，从横向上看，包括劳动与社会保障、农业、教育、科技、妇联等多个独立的部门；从纵向上看，包括教育行政部门、各级政府的劳动就业部门、各类职业技术院校和成人教育学院甚至各种就业培训中心。这种多途径、多渠道的培训机构固然有其便民的一面，但也造成了各部门条块分割、政出多门、配合不力的情形，最终结果是教育培训力度不够，浪费了有限的培训资源，培训实用性不强。

2.培训质量低

改革开放以来，随着市场经济的发展和国家政策的支持，各类职业教育学校纷纷涌现，招生和培训规模也在日益扩大，民办培训机构已经成为我国教育培训市场的一个重要主体。但应看到，针对外来务工人员的教育培训也存在不合理之处，导致培训质量低。

（1）缺乏科学的办学理念。民办教育培训机构从根本上说是以营利为目的的市场主体，存在盲目性。此类机构在选择培训项目时多倾向于选择热门、容易培训的及收入高的项目，甚少从本地实际情况和外来务工人员自身需要出发来设置课程，缺乏与企业合作开展培训的观念和机制[5]。民办教育培训机构由于专业设置不合理、办学目标不明确、特色不鲜明、功利化倾向严重，难以培养具有专业技能的“专才”。

（2）培训内容不合理。对外来务工人员教育培训应该分为三个层次：一是适应用工单位需要的专业技能培训；二是城市日常生活方面的培训，即对外来务工人员进行符合温州当地情况的城市生活常识培训；三是对外来务工人员普及维权意识和基本法律知识。但从目前教育培训现状来看，对于专业技能培训仅限于低成本的简单培训，培训内容也落后于市场的需求，同时基本法律常识培训内容也存在严重缺失。

（3）师资力量单薄。外来务工人员培训主体呈现多元化局面，既包括人力资源与社会保障部门，也包括各类社会组织、培训机构和用工企业。就量而言，缺乏专业的培训教师；就质而言，由于各部门间条块分割，协调不力，往往不了解外来务工人员的教育水平和实际需要，各部门制定培训教师的标准不一，师资力量参差不齐，在教学内容、方法、手段等方面短时间内都难以适应受教群体的转换。

（4）教学内容不规范。培训机构大量涌现的一个直接后果就是培训机构质量参差不齐。教学大纲、培训计划、教材也存在质量差异。一些培训机构仅仅是根据教学需要临时性指定教材，无论是从授课内容还是深度上来说都是浅尝辄止，无法满足外来务工人员培训的实际需要。一些培训机构为吸引生源，打出“随到随教”的招牌，但在师资力量不够雄厚的前提下，随到随教的方式不可能给予学生良好的教育质量，只能由学生在摸索中学习。此外，还存在诸如压缩学习时间和学习内容、缺乏实训设备、教学条件难以满足学生需要等现象，造成教育培训内容不实用、不好懂，最终难以收到满意的教育培训效果。

3.缺乏资金支持

外来务工人员的教育经费主要由三个部分组成，即政府的财政支持、企业投入和外来务工人员自费。资金来源单一，并且三方不能够有效结合[6]。虽然政府投资逐年增加，但用于外来务工人员教育培训的专项经费并不明确，不能有效落实到教育培训的整个过程。企业从自身效益出发，缺乏有效的教育培训投资激励，也没有专门的监督和制约机制。外来务工人员自身收入普遍不高，难以负担相对高昂的培训成本，自主培训积极性受到压制。此外，社会和民间资本也没有得到合理安排，对外来务工人员群体进行经济支持的市场机制也尚未形成。这些都导致了外来务工人员教育培训缺乏经费支持。

二、温州外来务工人员教育培训的对策

针对外来务工人员开展教育培训需要多部门互相协作、齐头并进，各有关部门明确分工，各司其职，协调配合，形成合力。因此，就政府而言，要形成人力资源与社会保障、农业、教育、科技、财政等多个部门的协调联合机制，承担教育培训的主体地位；就用工企业而言，要及时根据市场供求和企业的需要调整外来务工人员培训方向；就各级社会组织而言，可以发挥组织本身的优势，对外来务工人员开展引导性培训、发放教材等。

1.落实政府职责

政府在外来务工人员教育培训过程中占据主导地位，承担着立法保障、经费筹措、政策落实等方面的管理责任。因此，将外来务工人员教育培训中的政府职责落到实处是解决外来务工人员教育培训的有力措施。

（1）加强组织领导，制定责任目标。当前外来务工人员的教育培训工作主体分散，包括科技、教育、文化、卫生等多个部门，由于缺乏有效的协调和沟通，部门力量分散，导致培训范围重复覆盖与空白覆盖现象严重。这不仅造成资源的浪费，也使得目标责任落实不到位，培训质量不高。因此，应采取如下措施来解决存在的问题：一是科学规划外来务工人员教育培训目标。遵循中央宏观调控和总体规划，积极实施中央出台的各项惠农政策。温州市政府则应根据本市的特点制定具有实用性的职业技能教育培训规划，使外来务工人员能够根据自身的需要选择培训教育课程。这样就可以有效避免盲目培训、笼统培训的现象，做到学历教育和非学历教育并重、职业技能培训和职业资格证书并重。二是组织和引导温州市的各类职业技术学校与用人单位进行对接，建立培训与就业相衔接的用工机制。三是制定有效的法律保障和政策保障。

（2）明确责任分工，落实目标任务。政府各部门应明确责任分工，形成“政府统筹、农业牵头、部门合作、社会参与”的分工合作机制。一是有效地承担起对外来务工人员的教育培训、就业与再就业、生活保障功能，与用工单位共同开发劳动力培训方案和实施劳动力培训。二是建立规范的外来务工人员培训就业信息体系与劳动力就业和服务体系，及时监测本地劳动力市场的供求变化，及时为外来务工人员提供准确的培训与就业信息，必要时可以采用培训券或者专项扶助资金的形式给予外来务工人员和培训单位一定的补贴。三是培育公平的教育培训机构市场竞争环境，利用市场筛选出合理的外来务工人员教育培训机构，并尽量给予其一定的优惠政策，建立外来务工人员合理流动的渠道。

2.提高培训实效

培训机制应是多层次、多渠道、多形式的。一个完善的培训机制不仅仅包括培训本身，还包括完善的教育培训体系、严格的培训准入制度、合理的激励机制和监管机制。

（1）完善教育培训体系。充分利用各类职业技能培训资源，如高职院校、科研院所和劳动培训中心等，完善成人教育和继续教育，紧抓中专学校和广播电视教育，建立完善的成人职业教育和社会化服务体系。同时做好市、区、县、乡的联动体制建设。

（2）建立严格的市场准入制度。当前外来务工人员职业技能培训市场的最大缺点是不规范，缺乏约束机制。政府仅仅是在名义上对教育培训市场进行管理，监督和执法机构职责缺位。民间培训机构本着利益最大化的目标开展培训。因此，必须建立严格的市场准入制度和备案审查制度，对于不符合规范的民间培训机构严令限期整改，以维护外来务工人员的合法培训权益。

（3）健全激励机制，调动外来务工人员参加培训的积极性。一是通过电视、报纸、网络等多种途径发挥舆论宣传作用，吸引外来务工人员对教育培训的重视，形成教育培训的内在动力和良好社会氛围。二是教育培训应遵循切实可行的原则。选择清晰、具体可行的培训目标和针对性的职业技能培训内容，根据具体情况选择多样化的培训形式和具实用性的培训方法。三是树立工资与生产效率成正比的观念，加深外来务工人员投资职业技能教育培训的理念。

（4）建立严格的市场监管机制。建立教育培训公示制度，让外来务工人员充分了解培训内容、收费标准、政策咨询、就业去向等，增强教育培训的透明度。在培训过程中和培训结束后要严格执行验收，一方面可以确保教育培训的高质量；另一方面可以及时了解本地人力资源市场动态，及时明确未来的教育方向。科学合理的验收和评估机制是保障外来务工人员教育培训取得实效的重要依据，因而应建立外来务工人员培训绩效评估制度。检查培训是否符合外来务工人员自身需求，培训内容的全面性与准确性是否到位，培训质量如何等，以评估结果为依据来判断整个培训过程是否合理，以及后续培训如何进行。

3.实现多元化资金投入

经费是开展外来务工人员教育培训的根本保障。《2003—2010年全国农民工培训规划》中要求：“农民工培训经费实行政府、用人单位和农民工共同分担的投入机制。中央和地方各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作。”[4]一方面应加大政府财政投入，将教育培训经费纳入预算，设立专项资金；另一方面社会与个人资本共同发力，建立以政府财政投入为主导，社会、企业、个人出资为辅助的多元化资金投入体制。

（1）加大政府财政投入。中央和地方财政应根据外来务工人员的人数合理配发专项资金和转移培训配套资金，安排专项经费支持教育培训，加大公共财政投入，建立合理稳定的内在增长机制。同时确保经费足额，专款专用。

（2）实施“培训券”制度。“培训券”制度实际上是政府针对外来务工人员进行教育培训的一种资金投入方式。“培训券”制度起始于浙江省长兴县，由当地政府印制不同面额的代金券，每张代金券上都附有培训人的详细资料，培训人可以持券到任何一个政府认可的培训机构参加职业技能培训[7]。培训结束后，培训机构可以到相关财政部门兑现相应的面额。这种制度不仅能够适应外来务工人员的工作临时性、季节性的特点，而且能够提高相关培训机构的教学质量，提高其办学积极性。

（3）构建多元化教育投入机制。对开展教育培训的企业制定减税政策，给予承担外来务工人员教育培训机构财政补贴，对参加培训的外来务工人员给予直接培训费补贴等措施，调动全社会力量，提高外来务工人员教育培训的积极性。充分利用各种资金来源渠道，建立以中央政府和地方政府为主体，用工单位、社会组织和个人共同出资的职业技能教育培训投入机制。

温州外来务工人员教育培训是一个复杂的系统工程，需要政府、教育机构、企业、外来务工人员等各个方面共同关注，加强沟通与协作，才能取得进展和突破。

[1]李小娟.温州外来务工人员教育培训调查分析[J].教育评论，2010(4):54-56.

[2]李明华.关于开发外来务工人员开放教育市场的调研报告[J].开放教育研究，2007(8):9-18.

[3]王常宇.农民工就业培训研究——以四川省为例[D].成都:四川大学，2007.

[4]中华人民共和国农业部，中华人民共和国劳动和社会保障部，中华人民共和国教育部，等.2003-2010年全国农民工培训规划[EB/OL]. (2003-10-01)[2010-03-25]. http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2003-10/01/content_5415427.htm.

[5]李小娟.高技能人才培养:温州之惑[J].职业技术教育，2008(4):64-66.

[6]王向品.建立城市外来务工人员培训教育市场体系刍议[J].经济师，2008(6):226.

[7]李淑娟.农民工职业培训的多元合作机制研究[D].杭州:浙江工业大学，2007.

[责任编辑：吴赣英]

Problems on Education and Training of Wenzhou Migrant Workers and its Countermeasures

PAN Lingzhen
(Wenzhou Vocational & Technical College, Wenzhou, 325035, China)

Promoting the professional skill of Wenzhou migrant workers is of great strategic importance to Wenzhou economic development and social harmony. The education and training of Wenzhou migrant workers have the problems of the lack of government duties, the low quality of training and the shortage of funds. Therefore, measures should be taken to implement government duties, to improve the training effects and obtain the diversification of captical investment.

Wenzhou; Migrant workers; Education and training

C975

A

1671-4326(2010)02-0014-03

2010-04-13

温州市科技计划项目（R20090102）；浙江省教育科学规划研究课题（SCG459）

潘玲珍（1980—），女，浙江永嘉人，温州职业技术学院助教，硕士.