李 英

义务教育是根据法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。其实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育的制度，具有强制性、免费性、普及性的特点。义务教育是各类教育的基础。农村义务教育关系到广大农民科学文化素质的提高和农村经济、社会的发展，是一项十分重要的基础性工作。

一、我国农村义务教育的发展历程与状况

（一）20世纪80年代的农村义务教育管理体制

新中国成立之初，农村教育纳入县级政府管理体制，形成早期农村义务教育“以县为主”的管理模式。直到20世纪80年代，我国的农村义务教育一直实行国家办学、中央负责、财政单一供给的管理模式。但由于国家财力有限，不能满足农村义务教育的发展要求，农村义务教育基础比较薄弱。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》第一次提出“在国务院领导下，地方负责，分级管理”的管理体制。1986年4月我国颁布了《中华人民共和国义务教育法》。这是我国首次把免费的义务的教育用法律的形式固定下来，也就是说适龄的“儿童和少年”必须接受9年的义务教育。“国家实行九年制义务教育”从此成为法定义务。《义务教育法》和《义务教育法实施细则》颁布实施后，为确保“地方负责、分级管理”的财政体制的有效运行，又提出了义务教育费用必须实行多渠道筹集的方针。义务教育所需的基本建设投资，采取地方拨款、群众捐资相结合的办法筹集，其中农村中小学的校舍投资，以乡、村自筹为主，中央只负责对经济困难的地区予以适当补助。同时，允许中、小学校收取一定的学杂费。这样，经过逐步的改革，在我国就形成了一种主要由地方政府负责管理和多渠道筹集教育资金的义务教育财政管理体制。这种新的体制中，农村义务教育变成了由乡镇和村庄举办，实际上也就是农民自己办。在这一阶段，中央财政与地方财政之间的比例出现了变化，在1980年，这个比例是62∶38，到了1986年，这个比例成了38∶62。农村义务教育体制的转变正好顺应了地方财政相对充裕的变化，这种农村义务教育管理体制充分调动地方政府及社会各界的积极性，为大力普及义务教育起到了巨大的推动作用，由此带来了农村义务教育在整个20世纪80年代和90年代的大发展。“人民教育人民办”成为整个社会的共识，全民兴教的格局开始显现。但这一体制未能从根本上解决义务教育经费投入不足，特别是欠发达地区义务教育经费短缺的问题，并且加大了义务教育发展的地区差距，阻碍了我国义务教育的均衡发展。随着农民收入增幅减缓、农民负担增加以及乡镇财政日益困难，农村义务教育发展开始停滞不前。

（二）“分税制”改革后农村义务教育管理体制

1994年推行分税制财政体制改革，实行分税制后，地方的财政状况发生变化，基层尤其是乡镇财力变得薄弱。在实行分税制以后，财力受到削弱最大的是乡镇和县，出现了财政逐级上收，事权却层层下放的情况。特别是自1997年以来，农民收入增幅连续4年下滑，2000年增长幅度降至了3%左右。农民的购买力占全国的比重由80年代中期的53%下降到2000年的38%。面对农民负担过重的现状，教育投入体制却没有相应的变化。据有关部门统计，从1995年到1999年的5年间，全国义务教育总投入6944亿元，其中各级政府投入3713亿元（不含财政一般性转移支付数额），教育费附加965亿元，农村捐资集资经费596亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。在义务教育总投入中，有近一半是由农民承担的。农村教育费附加和农民捐资集资，对保障农村义务教育正常运转和改造农村中小学危房、保障最基本的办学条件发挥了重要作用。在地方政府负责管理和多渠道筹集教育资金的义务教育财政管理的体制下，乡镇政府和农民承担了农村义务教育的主要责任，出现了很多问题。一是许多地方乡镇财力有限，难以支撑义务教育发展，学校必要的办学经费得不到保障，并加重了农民负担；二是难以对教师队伍的编制、资格实行有效管理，教师素质参差不齐，教学质量得不到保障；三是难以统筹安排教育资源，办学效益得不到提高。

（三）“农村税费”改革以来农村义务教育管理体制的变革

1998年10月，国务院成立农村税费改革工作小组，着手研究制定农村税费改革方案。2000年3月，中共中央、国务院正式下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽全省进行农村税费改革试点，同时，河北、内蒙古、吉林、黑龙江、河南、湖南、陕西、甘肃8省、区共有34个县（市）进行试点。至2001年底，除安徽在全省范围进行试点外，江苏省也在全省范围内进行改革试点。其他省份，除上海、西藏外，均选择部分县（市）进行试点，试点县（市）共达102个。2002年，按照国务院的部署，全面试点省份扩大到河北、内蒙古、吉林、黑龙江、山东、河南、湖南、湖北、四川、重庆、甘肃、青海、宁夏、江西、贵州、陕西16个，同时，上海市和浙江省也在全市和全省范围内实行改革试点。这样，2002年全面推行税费改革的省份实际上已达20个。2003年其余10个省份开始扩大改革，这样农村税费改革在全国全面推行。农村税费改革取消了农村教育费附加和农民教育集资。取消了在“普九”工作中发挥了巨大作用的农村义务教育费附加和教育集资这两条“硬腿”，使得原有的农村义务教育资金来源渐趋干涸，虽然国家逐渐加大了转移支付的力度进行补贴和扶持，但对于庞大的农村义务教育来讲，显然还无法满足需求，农村义务教育的稳定和发展受到巨大冲击。

随着中央政府财力逐步增强，直至20世纪90年代末期，中央财政重新占据了优势，到2002年，中央财政与地方财政之间的比例已经恢复到了61.12∶38.88，随着中央财政比例的加大，中央财政对农村义务教育的投入大幅度增加。宏观的环境变化了，宏观的体制变化了，农村税费制度变化了，原来的农村义务教育管理制度相应的进行了改革。

2001年召开的全国基础教育工作会议和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出，农村义务教育要“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”。从而把农村义务教育的责任从主要由农民承担转移到由政府承担，把政府责任从乡镇为主转移到“以县为主”，为解决农村义务教育问题提供了有力的保障。“以县为主”体制的提出顺应了财政和经济体制的变化，为农村义务教育走出困境带来了曙光。2001年6月，国务院召开全国基础教育工作会议，提出了农村义务教育以县为主的管理体制，之后，对“以县为主”的体制改革进行了部署。这标志着长期以来“农村义务教育农民办、乡镇办”的状况，开始向“农村义务教育政府办、以县为主办”的方向转变。通过体制的调整与完善，实现两个改变，也就是把主要向农民收费集资办学改变为主要由政府财政出资办学，将农村义务教育由以乡镇为主管理改变为以县为主管理。中央决定实施以县级政府为主的农村义务教育财政体制，教育费附加和农村教育集资都不能再收取，财政拨款（外加杂费收入）成为教育投入的单一渠道。农民得到极大实惠。农村义务教育管理体制改革的基本观点，就是要把“农村教育农民办”转变为“义务教育政府办”。

二、“以县为主”农村义务教育管理体制取得的成就

从2001年起，中央决定实施以县级政府为主的农村义务教育财政体制，由于改革刚刚开始实施，涉及各级政府及财政、教育等部门和广大的中小学校，操作和管理的环节较多，客观上为经费运作、管理和工作衔接带来一定的难度。农村义务教育发展面临诸多困难，表现为教师工资拖欠问题依然存在、学校基本办学条件得不到保障、学校运转困难、债务负担沉重、贫困学生入学困难、地区之间义务教育发展差距拉大，乱收费、经费投入不到位、挤占挪用教育经费等问题。中央针对农村义务教育存在的问题出台了一系列促进农村义务教育发展的政策措施，制定了新增教育经费主要向农村倾斜的政策。例如，针对我们农村地区普九欠债长期困扰正常办学的问题，国务院又责成有关部门，开始了清理化解农村义务教育普九欠债试点工作。决定从2007年12月起，用两年左右的时间，基本完成普九债务的化解工作。针对农村中小学卫生安全事故屡有发生的情况，启动了“新农村卫生新校园建设”工程，一揽子解决农村中小学的厕所、卫生、生活垃圾处理等一系列问题。

近年来农村义务教育取得了很大成就，实现了普及九年义务教育，实施了农村义务教育保障机制。2004年的政府工作报告提出要实施三大工程，包括寄宿制工程、危房改造和现代远程教育工程。要启动西部地区“两基”攻坚计划，到2007年使西部地区基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。2005年提出对家庭贫困的学生实行“两免一补”（免学杂费、免课本费、补生活费）的政策，使贫困家庭的孩子能够上学读书，完成义务教育。中央和地方财政安排“两免一补”资金70多亿元。同年12月份，国务院下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。新修订的义务教育法中明确：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”，完成了“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的真正转变。

在2006年的政府工作报告中，温家宝总理指出，要大力普及和巩固九年义务教育，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，并将农村义务教育全面纳入国家财政保障范围。继2006年我国在西部地区实施农村义务教育保障机制并且取得了显著成效以后，从2007年起国家将对中东部农村义务教育阶段的农村学生全部免除学杂费，对家庭困难的学生免费提供教科书，对贫困复读生补助生活费，同时享受城市最低保障政策家庭的义务教育阶段学生与当地农村义务教育中小学生同步享受“两免一补”政策。进一步提高保障水平，完善农村义务教育保障机制，实施农村初中改造计划。从2007年秋季学期开始，全国农村义务教育阶段的所有学生，已经享受到了免费教科书。

三、保障农村义务教育改革成果的建议

随着农村税费改革的实行，农村义务教育以财政拨款为主，以农村教育费附加、教育集资和学生杂费为辅的多渠道投入格局被打破，多数乡镇在实际的义务教育经费筹措过程中常以教育费附加和教育集资来弥补财政拨款的不足转变为只有财政拨款、上级转移支付和杂费收入三个渠道的格局。但是缺乏规范化的转移支付制度，中央和省级转移支付仅占义务教育投入的极少部分。因此，农村税费改革在减轻农民负担的同时，加剧了农村义务教育经费短缺及乡镇财力薄弱的矛盾。农村义务教育筹资体制要改革只能从上级转移支付这一渠道入手，通过建立规范的农村义务教育转移支付制度使农村义务教育发展获得稳定的经费来源。

具体来说：一是将乡级政府义务教育财政责任转移到县级政府，由县级政府作为实施教育的主体；二是以县为单位，按规范的公式计算义务教育经费的供需差额；三是以县义务经费的供需差额为基础，具体确定中央、省、地（市）及政府的分担比例或项目。这样，就可能建立起规范的由中央、省、地（市）三级政府向无力负担义务教育经费的县级政府补助资金的义务教育财政转移支付制度。综上所述，只有建立起规范的农村义务教育转移支付制度，我们才有可能真正建立起农村义务教育的保障体制，既能巩固“普九”成果，也能达到国民义务教育的相对公平，以保证农村义务教育健康发展。

衡量我国整个的义务教育发展水平最终还要看我国农村义务教育的发展。目前全球190多个国家中已有170多个实现了免费义务教育，改革开放带来的连续二十多年的经济快速增长使中国也完全具备了跨入这一行列的国力与财政能力。在我国建立和完善义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施，对于保障农村义务教育事业的健康发展，建设公共财政，减轻农民负担，促进新农村建设、促进和谐社会建设都具有十分重大的意义。