我国危机警务管理参与主体的多元化问题研究※

2010-08-15□钱洁

浙江警察学院学报 2010年3期

关键词：警务危机决策

□钱洁

（江苏警官学院，江苏南京 210012）

○公安实务研究主持人：王玉叶

我国危机警务管理参与主体的多元化问题研究※

□钱洁

（江苏警官学院，江苏南京 210012）

我国转型时期经济发展和社会变迁的背景促发了危机警务的理念变迁：要注重公共安全和危机服务的有效治理，在逐步规范化和程序化的基础上，更倾向于社会的协商与合作。我国转型时期危机警务要构建多重主体参与的复合治理结构，着重完善危机预警、应急指挥联动和危机后的恢复与重建机制。在治理的视阈下，我国危机警务应以党和政府及公安机关为主体，通过国际警务合作、警务信息化建设和社区警务发展等途径实现危机警务的多元复合治理。

危机警务；危机管理；主体多元化；多元复合治理

荷兰莱登大学危机研究专家乌里尔·罗森塔尔认为：“危机是一种严重威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势，在这种形势中，决策集团必须在很短的时间内，在极不确定的情况下作出关键性决策。”①随着我国转型时期公共危机事件的频繁发生，公共危机管理就成了近年来社会关注、学界研究的热点。我国学者大多从政治学、管理学或社会学角度对公共危机与公共危机管理的概念界定、公共危机的类型与特性、公共危机的诱因、公共危机管理组织战略决策问题与政府对公共危机事件的回应，以及公共危机管理体系（机制）的构建等方面展开研究。随着全球化进程的加快和全球性问题的增多，政府与社群之间的互动加剧，在全球治理视阈下考察危机管理，进而构建新的危机治理体系，是世界各国共同面临的新课题。危机警务作为危机管理的重要内容和强力措施，既是危机管理的重要组成部分，又是危机管理实施过程的重要保障。在治理视阈下研究危机警务，寻求危机警务的复合治理，成为转型时期我国危机警务发展的新途径。

一、我国转型时期危机警务的内涵及其理念变迁

我国学者付有志最早将危机警务加以概念化，认为“危机警务是一种具体警务,是警察实施危机管理的行为总和。”②较有代表性定义还包括，有学者从危机管理与危机警务的关系出发，认为“危机警务是指政府在危机管理中正确运用警察力量、发挥警察治安职能的活动。”③还有学者认为：“危机警务，即用警务力量来管理和化解危机。它是警察机关在其职能范围内，针对一系列公共安全威胁，特别是社会震荡导致的冲突型危机，所采取的各项有关危机预防、处理、恢复的警务工作模式和措施的总和。”④美国著名学者奥斯特罗姆教授经过长达15年的警察服务研究，提出操作化的多中心治理的概念框架，从公益物品和服务的视角，认为警察服务的生产不再是单中心地将公共物品和服务提供给被动的对象，还应包括接受服务的消费者的积极投入，以增强警察服务的有效性。⑤基于这一理论预设，从危机治理和警察管理的视角出发，笔者认为，危机警务是以警察机关为主体，在应对公共危机的过程中发挥其基本职能，并努力寻求其他部门和社会的广泛参与与合作，以预防、处理和消弥公共危机的一种动态的、全方位的管理过程。

我国转型时期经济发展和社会变迁的背景对危机警务提出新的挑战，同时促进新时期危机警务的理念变迁，主要包括以下几方面。

（一）转型时期对有限政府的诉求要求危机警务注重公共安全和危机服务的有效供给。著名政治学家亨廷顿指出：“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。”⑥在我国经济转轨和社会转型时期，危机事件特别是由人为因素引起的突发性冲突型危机事件频发，传统的“全能政府”已不能适应现代社会日益增长的社会需求。在市场经济条件下,有限政府的理念要求政府的权限主要在于提供市场无法充分提供的公共产品和公共服务,同时通过宏观调控在一定程度上减轻市场波动引起的社会失衡。故危机警务不仅仅是公安机关单方面的应急强制和行动，而是要在服务理念的指导下，着眼于公共安全和危机服务的有效供给，其有效性不仅源于警察组织体系内部，更有赖于社会各方和公众的接受与评价。因此，一方面要发挥公安机关现有的资源优势，充分整合以公共权力、财力、物力、信息体系为核心的社会资源以应对挑战；另一方面要寻求相关部门的有效配合，广泛发动相关群体积极参与，扩大社会自治能力以应对危机。

（二）转型时期复杂多变的外界环境和多元化利益格局使危机警务更倾向于与社会的协商与合作。

危机管理的价值核心是公众利益至上。而在以往的计划经济体制中,强调利益分配上的一元化,在公共利益的口号下指令式的管理方式和纯粹的命令服从关系使警察机关与公民之间的隔膜加深,公众利益表达的不充分既损害了公共利益,也降低了危机管理的效率。转型时期的危机事件实质上往往是潜在的社会矛盾与社会问题积聚后的爆发，而这背后深藏的是利益主体各自的利益需求和冲突。外界社会经济环境的多变将社会原有利益格局不断打破，社会各阶层利益矛盾与冲突加剧，最终以危机形式释放。在这一背景下，单纯强制式的限制利益表达、压抑利益需求往往适得其反，会进一步加剧危机的严重性和震动范围。要从根本上扭转危机局面，就需要最大程度协调各方利益，扩大社会协商和合作的可能性及范围，培养公众的主人翁意识，开辟更多的沟通渠道，做好更广泛的社会动员，寻求社会各方的有效参与。

（三）转型时期我国公安管理的法治化要求危机警务走向规范化、程序化。在传统计划经济体制下我国公安管理体系中延续着“家长式”的行政权威，这一方面是受到以农业经济占较大比重的经济形态和传统文化价值的影响；另一方面是由于公安决策咨询机构不发达，信息系统不健全，导致在公安决策与指挥过程中的一言堂，虽然有民主集中制原则但在实际中往往很难真正的贯彻。转型时期市场经济的“规则”机制使法治观念深入人心，公安决策机构更为健全，咨询与信息系统更为完善，有形“家长式”权威逐渐转化为法制的无形权威。危机警务决策不同于常规决策，虽然因面临时间紧迫、信息有限，决策程序应在不损害决策合理的前提下适当简化，带有典型的非程序化决策的特点，但已明显区别于以往的决策者“拍脑袋”式的决策方式。现代危机警务应着眼于加强预警、应急响应、危机决策、应急指挥、警务执行等方面的机制建设，形成更为规范化、程序化的体系，以提高公安机关的应急警务效能。

二、我国转型时期危机警务的体系构建

（一）危机警务的参与主体及其复合结构。就警察机构及其所服务的公民而言，其组织内部及组织与公民间的结构，会对危机警务体系的效果、效率及其回应性产生深刻影响。

从治理的视角分析，危机警务的参与主体不应局限于警察组织及其成员，而应涉及具有较强独立性的多元主体，如媒体、社会公益组织、基层自治组织等各类组织。特别是第三部门的兴起和迅猛发展，作为弥补政府、市场失灵的有效补充，将在危机警务过程中日益发挥重要作用。如具有较强知识背景的学术研究和政策咨询机构，可以为危机警务提供重要的信息分析资源和技术支持；社会公益与自治组织，可以为危机警务提供有效的人力、物力和财力补充等。

危机警务多元主体参与的复合结构可以形成以信任、互动、合作为基础的平等的网状结构，以弥补单纯科层组织结构的不足，并在短时间内迅速聚集社会力量，融合社会资源，这种复合结构使危机警务处置过程因多元主体的博弈和协商而更具合法性，也在一定程度上降低了因参与主体间缺乏沟通交流而产生的交易成本，实际形成了危机警务处置过程中集体行动的有效协调机制。

（二）危机警务的决策体系分析。著名管理学家西蒙认为，决策贯穿管理的全过程。从这个意义上说，管理就是决策。警务决策是危机警务的核心内容和关键环节。公安决策体系包括和平时期常规状态下的程序化决策和危机时期非常规状态下的非程序化决策两方面。危机警务决策系统包括决断子系统、咨询子系统和信息子系统。从我国危机警务决策的现实情况看，在非常规状态下，危机决断子系统主要是党委领导下的与危机相对应级别的最高决策层，即公安机关领导者及其副手组成。而在现代社会，特别是信息化带来的警务管理理念和模式变迁过程中，危机警务决策系统中咨询和信息子系统日益发挥其强大的决策支持作用。咨询与信息子系统不局限于公安机关，也不局限于危机后发挥作用。如转型时期在爆炸、解救人质、群体性事件等冲突性危机情境下，往往需要体系外的技术专家、谈判专家、媒体工作者等的积极参与，同时需要对危机在社会群体中的影响规模、严重程度、发展趋势等方面进行信息采集和情势分析。在危机来临前的预警工作中，转型时期的危机预警应与社会风险预警研究和评估体系相结合。“风险预警是建立相应的预警机制，以便及时了解社会风险的积累程度和社会的承受能力，这是社会风险管理的核心环节；风险消减是对将要达到社会承受能力临界点的社会风险进行释放和疏导。”⑦理解和准确把握我国转型时期城市化、现代化、民主化进程中的社会失范、社会转型、社会控制的现状，寻求相关信息、技术和理论支持，对于通过有力而有效的危机警务决策化解这一特殊时期警务危机，具有至关重要的作用。

（三）危机警务的系统与机制。学者拉塞尔·林登在《无缝隙政府》中描述了现代社会从生产者导向社会到顾客导向社会的转变过程，随着现代社会信息网络的兴起，人们的消费观念和需求在发生变化，选择机会的增加在很大程度上也影响着政府机构的活动。⑧传统的层级节制的科层体系所产生的本位主义、腐败低效、忽视公众需求的弊端日益显现，而世界范围内以顾客导向的公共服务体系正日渐形成。在我国转型时期的各类危机警务面前，以公众利益最大化为核心，发展警务机构及其成员与顾客（即公众）之间的同盟关系，协同努力来化解危机或改进危机服务，应成为危机警务机制建设的核心价值取向。危机警务应建立起面向公众需求的高效多元合作机制。

1.预警机制。我国转型时期危机警务呈现多样性和复杂性，且组织性和暴力危害性增强，要防患于未然，必须构建完善的预警系统。对公安机关来说，必须高度敏感并快速准确地捕获危机信息，并将危机预警纳入常规化管理工作。着重加强四个方面的建设：首先是信息监测系统建设，包括信息收集、汇总、加工和决策，这要求从技术层面上整合信息资源，特别是加强各地警务信息平台建设和整合，实现信息系统的一体化，为快速捕获、识别、分析信息，有效共享和合作奠定坚实基础。其次是预警组织网络建设，除公安机关外，媒体、研究机构、第三部门、社会自治组织等，都是预警组织网络的重要组成部分，要在平时的警务工作中重视与这些组织的沟通、交流与合作，组织多种社会模拟，培育公众危机意识，以期在危机到来时实现快速一致行动和有效协作。再次是风险预警咨询系统建设。要努力与公安科研机构、技术专家、谈判专家等建立长期合作关系，使预警咨询工作定期化、常规化。最后是预警法规体系建设，通过完善相关法律法规使预警法制化，并明确和强化各主体责任及责任机制。

2.应急指挥联动机制。完善的应急决策与指挥机制对危机治理至关重要。目前我国习惯上将危机警务划分为三个等级。“危险程度和破坏程度最低的危机为三级危机警务，即治安秩序虽然有一定的混乱，但可以得到警方的有序控制，一般由所在辖区公安机关自行处理即可完成；危险程度、破坏程度和公众恐慌程度较高，治安秩序相当混乱，超出警方常规控制之外，需要公安机关联合其他公共组织、私人机构共同处理的危机列为二级危机警务；大规模的天灾人祸，或是局部地区或全国范围按照法定程序宣布为紧急状态，需要政府行政长官统领和部署，需要地方各级政府部门直至中央或国际组织共同协作处理的危机，启动一级危机警务。”⑨转型时期的社会特点使启动二级和一级危机警务的可能性增大，公安机关更需要在横向上联合其他公共部门、第三部门和私人机构甚至国际组织共同应对危机。目前我国各级公安机关实施的将110、119、120三台合一的举措即是对危机警务管理应急指挥系统建设的有效尝试。在此基础上，可以探索创新管理体制，对110、119、120、122等部门在行政体制上纳入直属管理，并通过信息平台将更多的社会组织纳入应急救援体系，实行综合联动应急管理。此外，我国公安机关要在完善现有的接处警系统，加强各警种之间的配合和协调作战的基础上，探索在危机状态的非常时期按照预案实现全民动员、社会响应、各类组织联动的危机警务应急指挥体系。

3.恢复与重建机制。危机后的恢复和重建往往是危机管理中易被忽视的环节，这一环节主要包括两方面的工作。一是限制危机源。对危机事件及其原因进行深刻剖析，找出其本源。在转型时期的社会危机，特别是群体性事件的发生多是社会利益分配不当、社会阶层矛盾激化等引起的。作为公安机关要及时与政府及相关部门加强沟通与联系，相互配合以更好地限制危机源，避免类似危机的再次发生。二是对危机涉及群体的心理疏导、安抚和社会帮助。这特别需要基层民警与当地社区自治机构及第三部门的密切配合，共同做好疏导、安抚和援助工作，以恢复秩序，安定生活。

三、危机警务治理的多元主体参与

治理理论强调以政府为核心的多元主体合法参与治理过程，同时又明确存在于政府部门及其他社会群体之间的网络及博弈关系。危机管理应打破传统的政府垄断局面，改变权力单中心和单向度运行的治理机制，形成国家与社会、公共组织与第三部门的复合治理。就我国转型时期的危机警务而言，应着重强化以下几个方面。

（一）危机警务的宏观治理——国际警务合作。经济全球化使人们活动跨越了国家疆域的限制，也产生了国际性的跨国经济、社会组织。第三部门（非政府组织）与国际组织、政府组织等正式组织一起成为重要的危机管理的主体。而在全球化的趋同效应下，治理形式的变化使危机参与者和决策者在面对复杂全球危机问题时，不再局限于官僚体制的封闭束缚，而是将目光转向面对相同或类似问题的国家或地区，寻求协作或学习经验。“9·11”恐怖袭击后，美国政府通过国际救援联络处与其他国家加强合作，展开搜索和确认恐怖分子的行动，国际刑警组织也在信息采集方面发挥了重要作用。加强国际警务合作，共同应对危机成为当务之急。一方面，要加强警务组织之间、社群之间的互动、交流和协作；另一方面，要充分发挥非政府组织特别是国际组织的作用，使其在危机救援、危机警务管理、危机警务技术研究等领域的优势得以充分体现。在遵循国际法和国际条约的基础上，顺应各国间协议与惯例，在缺乏等级体制和强制性权威的国际治理中实现共赢。

（二）危机警务的中观治理——信息警务。在我国自1998年公安部实施科技强警战略，开展“金盾工程”建设以来，各地公安机关从科技应用与服务实战的需求出发，已初步建立较为完备的警务信息系统，大大提高了警务工作的科学化、规范化水平。在治理视阈下，警务信息化建设在危机警务中的重要作用主要表现在利用现代网络与信息技术，从独立警务向协作警务发展，打破传统的面对面的合作方式，极大地扩展多元参与主体在时间上和空间上以多种灵活方式相互配合的可能性。信息警务的发展实现了危机警务中决策中枢系统与交警、巡警、刑警、特种部队及专业技术人员等的信息对接与协同应急处置，同时也增加了警务系统与其他社会应急体系的沟通、交流、互动与协作。在引入高科技大力整合和建设警务信息平台“硬件”的同时，现阶段要加强对警务人员的信息技术培训，提高其在危机警务中信息识别、传递与互动能力。

（三）危机警务的微观治理——社区警务。现代公共部门的专业化分工加剧和警务机构的专业化改革导致警察素质不够全面和在社区内的孤立状态，对技术装备的过于依赖更加剧了这一状态的蔓延。我国近年来的社区警务建设使警力下沉，民警重新走进社区，为实现“打防结合、预防为主”的方针奠定了坚实基础。就危机警务而言，社区警务的建设改变了警察单枪匹马地制止犯罪、化解危机的局面，通过非危机时期大量地了解社区居民的恐惧和担忧，与社区内商业集团领袖、社团等建立牢固的联盟，逐步实现在危机预警阶段及时发现危机根源，有效预防危机；在危机进程中快速搜索有效信息，制定应急对策，实现社会应急联动以缓解和控制危机的蔓延；在危机后修复社会心理创伤，及时恢复常态化的警务运作体系。社区警务已不再是单纯的治安管理新模式，同时也担负着危机防范与治理使命，成为实现公安机关与社会团体、公众有效协调与合作以预防和化解危机的重要途径。

注释：

①参见中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心《国际危机管理概论》，时事出版社2003年版，第14-15页。

②参见付有志《危机警务的概念化》，载《中国人民公安大学学报》2003年第1期，第48-53页。

③参见张兆瑞《危机管理与危机警务》，载《江苏警官学院学报》2005年第4期，第128-135页。

④参见王大伟《论创建中国特色的危机警务模式》，载《中国人民公安大学学报》2005年第2期，第82-87页。

⑤参见［美］埃莉诺·奥斯特罗姆等著，毛寿龙译《公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构》，上海三联书店2000年版，第9-13页。

⑥参见［美］塞缪尔·P·亨廷顿著，李盛平等译《变革社会的政治秩序》，上海译文出版社1989年版，第45页。

⑦参见童星《社会学风险预警研究与行政学危机管理研究的整合》，载《湖南师范大学学报》2008年第2期，第66-70页。

⑧参见［美］拉塞尔·P·林登著，汪大海等译《无缝隙政府》，中国人民大学出版社2002年版，第11-13页。

⑨参见胡建刚《论我国警务危机管理的运行机制和流程》，载《北京人民警察学院学报》2007年第1期，第86-88页。

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1674-3040（2010）03-0041-04