张胜玉，郑 佳

（吉林大学行政学院，吉林长春130012）

公民资格与公共治理
——基于公共领域的展望

张胜玉，郑 佳

（吉林大学行政学院，吉林长春130012）

公民资格是政治学的核心概念，公民资格理论可以为公共治理提供理论支撑和实践支持。公民资格和公共治理都与公民参与相关，在公共领域的场域空间内，公民的积极参与可以为公共治理提供主体支持，可以实现多元利益表达和公共利益表达相结合，可以增强公民之间的合作和对共同体的认同。公民积极参与治理，有利于实现公共治理的善治。

公民资格；公共治理；公共领域

公民资格这一概念与许多流行语相关，诸如“公民参与”“公民社会”“社会资本”“治理”，等等，公民资格的解释力在于它本质上关涉个体和共同体的关系这一问题。公民资格理论可以为公共治理提供理论支撑和实践支持。

一、公民资格的界定

公民资格是政治领域中的基础和核心概念。在20世纪80年代以后，公民资格理论继罗尔斯正义理论之后逐渐受到学者和理论界的关注，成为政治学理论研究中的热点，公民传统的价值得以回归。从历史发展来看，公民资格可以存在于不同的政体中，并不必然与现代民主相结合[1]。古希腊城邦的公民资格是公民政治参与的身份象征，只有具有公民资格的人才能参与到政治讨论和决策中。公民既是统治者，直接参与公共事务的讨论，同时又要无条件地服从公共决策，也是被统治者。古希腊的公民资格只有不依附于人、拥有财产的成年男性才具有，女性、奴隶、外邦人等都不具有公民资格。伴随现代性发展的现代公民资格已经摒除了古代公民资格的排斥性，更多地朝着“人人生而平等”的普遍性和包容性地平等发展。公民资格从形式上表现为选举权由白人扩展到黑人和妇女；由有财产资格和教育程度限制拓展到无财产资格和教育程度限制。选举权逐渐得到扩大是公民资格身份平等的体现。可以说，只有在近代，公民的资格才从形式上抛弃了种族、出身、性别、宗教、财富等的条件限制，更具有包容性。

公民享有“作为一个完全的和平等的社会成员”所应具有的权利，用马歇尔的分析来说，就是公民权利、政治权利和社会权利，同时，公民应该为政治共同体的发展承担责任和公共义务，并积极参与公共生活。随着全球化的发展和多元利益主体的出现，公民资格在现代的发展面临诸多争论，诸如，普遍性权利与差异群体权利诉求之间的争论，政治共同体内成员权利与责任分配的公正与否，民族国家边界内的公民资格与世界主义公民资格发展的论争，等等。从公民资格的历史发展和现代公民资格的争论可以看出公民资格的复杂性。尽管如此，公民资格本质上都是在解决个体与共同体的关系问题。它试图要回答这样一些问题：谁属于政治共同体以及政治共同体之间的边界是什么，这是公民资格的外延；政治共同体中的成员应该如何被关注，他们的权利与责任是什么，这是公民资格的内涵；他们对政治共同体的认同程度以及如何实践权力，这是公民资格的深度[2]。公民资格本质上是一个关系的概念，从规范的意义上来说，它描述个体和共同体之间的关系，也即互惠[3]关系，它能将对个体利益的诉求与对共同体的忠诚和责任相结合，也即权利和责任相结合，因此，必然会扩展到共同体中公民与公民之间的关系，也就是公民之间的信任、包容、尊重和沟通的公民美德。由公民资格所规定，拥有平等的身份地位，真正享有权利、负责任的、对政治共同体忠诚、认同、积极参与、拥有美德的公民才能被称为真正意义上的公民。总之，公民资格是由公民的身份所确定的个体在共同体中的权利、责任和美德的关系总和。

公民资格具有以下几个特点。（1）公民资格的主体是公民。公民资格讨论个体是否政治共同体中的公民，以及与公民地位相关的公民的权利和责任，它还包括体现一定的正义、公民自治的公民美德。（2）公民资格的社会整合作用。公民资格的社会权利，要求政治共同体给予个人保证尊严和维持基本的生活需要，能够促进社会稳定和公民的政治认同，促进社会整合。这可以被称为公民资格的社会维度。（3）公民资格要求公民积极参与。参与可以视为公民资格的内在机制和动力。公民资格平等的价值追求离不开公民的参与。公民权利的获得和实现离不开公民参与，公民只有积极参与政策制定过程，才能进行利益表达，最终影响公共决策。公民责任的履行离不开公民的积极参与。公民美德本身要求公民积极参与，只有参与才能体现公民对共同体的忠诚和认同，才能在公共事务和公共领域的讨论中体现公民之间的友谊。公民参与是公民的责任和美德，可以促进政治共同体民主的有效、充分运转。这可以被称为公民资格的政治维度。

二、公民资格与公共治理的连接：公民参与

治理的概念起初来自经济学的分析，也就是对企业社团的组织和控制，但是现在它已经成为政治领域广为争论的一个概念，并且经常与不同的国家体制和全球秩序的议题相联系。治理是一种制订和实施政策的整合机制，是一种新的社会管理形式，寻求国家机构、公民社会组织（非政府组织、社区组织等）、私人企业和个体活动者之间广泛的、水平层次的参与。治理意味着新形式的、非垂直的、去中心化的联合管理，意味着政府角色和职能的转化，主张减少对市场的干预，强调公民在治理中的角色和作用。治理重视公民社会的意见表达，公共政策的制定由原先以国家为导向转向以公民社会的需求和参与为中心。在这种背景之下，本文将公共治理理解为一种政府机构和公民社会主体之间联合管理的社会关系，其本质是建构一种国家与公民关系的新形态。

治理追求的目标是善治。“善治”是一种公民与公民之间、公民与国家之间合作、和谐的理想状态，意味着公共权力向社会的回归。善治的实现需要公民主体的各种形式的直接参与、自愿合作、协商和对权威的认同。“参与”被视为治理内在的、不可分割的特征。在公共治理的善治目标下，政府必须调整与地方政府、公民社会、企业和个体的社会关系，以达致国家、社会和市场之间彼此合作的理想状态。

公民资格和公共治理都与公民参与相关，都需要公民的积极参与。公民资格作为一个基本的理论概念，可以对公共治理问题提供一定的分析视角。一方面，从公民资格角度分析的公民参与是源发性的参与，公民不是以国家为中心的统治下市场的消费者和国家政策的受惠者，而是被视作拥有权利的公民，公民可以参与制度的发展进程，可以参与社会公共事务的治理，影响公共政策，尤其是关系到民生和长远发展的社会、政治政策，以实现或争取更多的公民权利。另一方面，公民资格与权力和授权相关，公民会愿意通过公共领域参与治理。在公共领域的场域内，公民资格的实践和治理可以连接到一起。公共领域是“对公共意见形成过程的一个理论抽象，意指介于国家和社会之间的，通过聚会、社团、媒体等形式进行自由对话、公共交往、公开表达意见的场域和机制，它所形成的公共意见（舆论）构成了国家权力运作的合法性基础，进而使得公众能够对国家活动实施民主控制”[4]。公共领域包含着竞争和参与，公民及多中心的治理主体进行利益表达、协商和沟通，最终要形成具有公共精神、体现公共利益的公共意见。公共领域是实现公民资格和公共治理的不可或缺的空间平台。公民参与离不开一定的参与程序这一制度支持，需要参与的平台和渠道的畅通，以实现治理主体之间新形式的对话。公民可以通过各种途径参与公共治理，包括公共事务论坛、公听会、委员会与审查会等正式与非正式组织或场合，规划、推动公共事务及解决公共问题[5]。甚至，参与的形式可以在各种各样的公民参与甚至是在正式的和法律背景中的政策制定中找到。

三、公民资格的建构对公共治理的支持

公民资格与公共治理密不可分，在公共领域的交往场域内，公民资格的建构可以形成公共政策过程中的对话，为公共治理提供支持。

第一，主体公民支持。

公民资格表明公民之所以是公民，在于不管是积极共和主义的公民还是消极自由主义的公民，他们能在法律的规则下生存并且有真正的权力，公民具有自主性而不是臣民般的盲目服从。公民资格将政治共同体中的成员视为平等的个体，这是一种抽象的普遍平等。自由主义式普遍平等的范式在民主政治早期发挥了巨大的作用，实现了从臣民到公民的转变。但这一范式也暴露了自身的缺点，理论上抽象平等，但现实中实质平等没有得以完全实现。既然女性、黑人是法律意义上的公民，那么女性和黑人就应该在公共事务中享有相应的权利，影响公共政策的制定和实施。随着多元化社会的发展，差异群体的公民群体和主体越来越多，诸如女性、有色种族、少数族群、特殊文化群体，等等。多元利益主体也越来越多地需要得到社会的承认，要求享有应有的权利。同时，公共治理的实现，公共意见的形成也离不开他们的意见表达。

公民资格应是一个开放的概念，一种把个体包容进社会中的包容模式。因此，必须建构“去中心化”的公民资格理论，“‘去中心化’的公民资格，意味着不再把国家、人民和民族作为单一政治意志所形成的中心，职业、特殊利益等群体的参与也是政治意志形成的合法来源”[6]。这样建构的公民资格就具有更多、更广的包容性，也易于使差异群体更多地形成对国家的忠诚和认同。

在全球化发展趋势下，世界主义公民资格、欧盟公民资格和城市公民资格的出现，使得公民呈现出多重身份的特点，同时公共权力也在向超国家的方向和地方转移，治理也呈现出多层次的治理，诸如全球治理、地区治理、政府治理和城市治理这样一个层级的系统。可以说，不同层次的公民资格与治理也是紧密联系在一起的。各个层次的治理实现离不开公民基于公共领域的积极参与。

第二，多元利益表达与公共利益诉求相结合。

公民资格具有理论上的纽带和整合作用，它可以将“自由主义正义的要求和共同体成员资格的要求整合到一起”[7]511，它“一方面与个人权利观念紧密相连，另一方面又与对特定共同体的隶属观念密切相关”[8]。公民资格的包容性可以实现个体利益在公共领域里的表达，差异群体也得以表达其利益诉求，但这并不意味着公共利益就得不到实现。公民资格本质上的这种个体与共同体的统一关系，包含着正义的理念和价值。一方面，共同体要以合乎正义的方式解决资源分配和管理问题；另一方面，公民在通过公民社会组织、公共领域的平台诉求个人权利时，不存在只顾私利，不顾共同体整体利益的成员身份，原因在于“公民身份（公民资格）预先假设了判断和正义的理想，以帮助解决影响整个共同体，而不是影响某个部分的议题”[9]。公民共有的正义观可以使拥有不同善的个体在公共规范的秩序内慎思和进行理性沟通。正是基于此，公民在政治生活中，不仅要考虑个人，也要考虑到社会整体，这就是具有公共精神的公民美德。在一个公民持有正义观念并具备公共制度和公共规范的社会，一个合乎正义的公共领域内，个体不仅可以追求和实现不同善的需求，也可以使不同身份的个体和谐地生活在一起，也易于在公共事务上形成公民的一致同意。因此，在公民资格理论视角下，公民参与、公共治理主体的利益表达呈现出多元性和公共性相结合的特点。

第三，积极参与、合作、认同与实现善治。

“公民品德与公民身份对民主政治是重要而独立的要素”[7]515。治理的良好运行有赖于共同体中公民的参与、态度、合作、忠诚和认同。在古希腊，公民就可以在公共领域内自由讨论，公民参与就是公民美德的表现。积极参与体现出公民对公共事务和政治共同体的忠诚和认同，体现出具有“公共性”的公民特点。然而，随着国家疆界的扩大，诸如古希腊那般直接、广泛参与已经不太可行。自由主义民主范式中理性自利个体的假设和契约关系，导致现实中民主和治理存在着大量的“消极公民”现象，公民普遍政治参与的热情不高，选举参与率降低，公民对政治权威持怀疑态度，社会网络资本匮乏等。治理的良好运行和善治的实现需要积极、合作、负责、具有公共精神的“积极公民”，政治共同体离不开公民对共同体的认同和支持，没有公民的忠诚和认同文化心理的支持，单纯依靠制度设计和强制并不利于共同体的长远发展。公民资格恰恰提供了这样一种理论资源。公民资格要求在公民的权利与责任之间保持一定的平衡，个体与共同体之间实现互惠，在共同体赋予和保证公民权利的同时，强调公民的美德和责任。公民对共同体的美德和责任主要体现在公民要积极参与，有“质疑政治权威的能力和愿望、从事与公共政策所涉及事务相关的公共讨论的能力和愿望”[7]520。公民应依靠富有正义感的公民态度和公共精神，在公共领域的场域内，为自己的政治需求（包括自己的观点）提供“公共”理由，在公共理由无法解决某些冲突的时候，还需要包容或妥协[7]521-522。公民直接或间接参与到政治决策的进程中，形成公民之间的合作和社会资本，最终在心理因素上容易形成对权威的广泛认同。公民之间的美德，不仅体现在公共事务中，也体现在日常生活中。公民之间互相信任、尊重、理解和沟通的公民礼仪都可以为治理的良好运行提供和谐的社会资本网络。

可以说，公民资格的理论和实践与公共治理密不可分，公共治理善治目标实现的一条有效途径就是建构积极的公民资格和实践公民资格。其一，实现和拓展“作为一个完全的和平等的社会成员”所应具有的公民权利、政治权利和社会权利，以及关系到每个人利益的公共遗产，诸如历史、环境和经济遗产权利[10]，塑造具有公共精神的公民积极参与公共生活，通过公共领域以及与其相连的公民社会形成对话，影响公共政策的制定，实现善治。其二，培养公民美德。公民美德需要公民具有主体精神、公共精神、公民礼仪、积极参与。公民美德一方面来自社会文化的熏陶，更为主要的是要通过公民教育来进行培养。目前，许多国家都在鼓励积极的公民资格和加强公民教育。公民教育最为重要的是公民在家庭、学校、公民社会里的熏陶、教育和培养。最后，培育公共领域，提供、规范必要的参与程序。公民资格的实践和公共治理的实现离不开必要的平台和制度支撑，因此，必须培育公共领域和开放决策程序。公共领域虽然限制、牵制公共权力，但两者本质上互相依赖、互相促进。只有一个结构相对平衡且足以制衡公共权力的公共领域，一个健康、自由、稳定的公共领域才能吸引和促进公民的积极参与。培育良好的公共领域是实现善治的必要条件。在治理的环境下，非政府组织、非赢利组织和社区组织等治理主体都应该参与决策制定，因而，政府必须开放决策制定程序来取得更多的公民参与，来促进和加强民主。开放参与的程序是激励参与的动力，以使公民参与政策制定，可以使公民在参与中扩展知识，增强公民能力，寻求解决冲突的方法，意识到公共利益，最后增加公共决策的接受力和合法性。

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Citizenship and Public Governance：Based on the Public Sphere

ZHANG Sheng-yu，et al
（Jilin University，Changchun 130012，China）

Citizenship is a core concept in political science，and it can provide both theoretical and practical support for public governance.Citizenship and public governance both connect with citizenship participation.Based on the public sphere，the positive participation of citizen can offer the subjective support for public governance；it can take the multiple interests combi- ning with the public interests come true；it can strength the collaboration among citizens and identify with the political communi- ty.The positive participation of citizen for governance can be in favor of the good governance.

citizenship；public governance；public sphere

D089

A

1000-2359（2010）02-200592-04

张胜玉（1983-），女，河南南阳人，吉林大学行政学院博士生，主要从事西方政治思想和公民资格理论研究。

2009－10－16