李志明，徐 悦

（中国人民大学劳动人事学院，北京100872）

社会立法过程的公民参与和利益表达
——以《社会保险法》草案公开征求意见为例

李志明，徐 悦

（中国人民大学劳动人事学院，北京100872）

社会立法关涉国民福祉甚广、影响公民利益巨大，离不开公民参与其中并合法表达自身利益诉求。《社会保险法》作为近年来最为重要的一部社会领域立法，受到了举国关注。在其法律案公开征求意见的过程中，公民通过互联网、报刊以及信函等方式参与讨论，积极提供各类意见，体现了社会立法过程的公民参与和利益表达方面的特征。在这些特征背后，隐含着当前特定社会背景下丰富的政治、经济和文化意蕴。

社会立法；公民参与；利益表达；《社会保险法》草案

一、立法过程中的公民参与和利益表达概述

公民参与和利益表达都是现代西方政治学范畴中的重要概念。在参考亨廷顿等学者关于“政治参与”定义[1]的基础上，笔者将立法过程中的公民参与界定为公民试图影响国家立法过程和结果的活动，即一个国家的公民个人或团体以某种方式介入立法过程，并对立法运行及其结果施加影响的活动。简言之，就是指“公众以影响立法者的选择为目的而采取的直接或间接的行动”[2]。利益表达是政治过程的起点，“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达”[3]。综合学术界关于利益表达的定义，我们可以将立法过程中的利益表达界定为社会中各种集团或个人因利益而表示自身的要求，并希望把他们的利益要求直接或间接导入政治体系，通过政治精英参与立法决策，以期达到自身利益实现的政治参与过程。比较上述关于立法过程公民参与和利益表达的界定，我们不难发现，既可以将公民参与理解为利益表达的前提条件，公民参与立法过程后方可表达自身利益诉求，又可以将公民在立法过程的利益表达视作立法过程公民参与的一种形式。在本文中，更多的是按照前一种理解来讨论两者的联系。

“一般情况下，政策的形成都需要经历一个过程，即始于法案的制作，终于对法案的通过”[4]。实际上，在这个立法过程中又包含着两个阶段，即主要由行政机关来负责的法律案的拟定制作阶段以及由代议机关负责的法律案的审议及通过阶段。在前一个阶段即行政机关的立法过程中，主要协调的是行政机关内部的包括部门利益、地方利益以及代行行政职权的准行政组织利益在内的各种利益，当然其他各种利益集团的诉求亦可通过听证会、座谈会、专家论证会等现代立法程序先行加以表达；在后一个阶段即代议机关的立法过程中，则主要是代议机关成员所代表的各方利益主体的博弈与妥协，包括听证会、座谈会、专家论证会乃至草案的公布和民众评议等各种立法程序或制度都有可能被用到以征求各方面的意见。

在现代法治国家中，公民参与立法过程并表达自己的利益诉求的途径和渠道是多种多样的，这是作为“全体国民的总体意思表示”的法律的必然要求，也是国民主权、主权在民或人民主权宪法原则的题中应有之义。也就是说，公民有权通过适当方式参与到整个公共政策过程中去表达自己的意思主张，不管是行政机关的立法过程，还是代议机关的立法过程。

《中华民人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一章第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”公民除了可以通过全国人民代表大会代表或常务委员会组成人员经由一定的法定程序提出法律案，从而从源头直接影响立法外，《立法法》还对其参与立法过程的其他具体形式进行了规定，其第34条第1款规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”其第35条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”由此可见，中国公民有权参与立法过程，并主张利益诉求，这种权利不仅有宪法作为最高法律依据，而且还有《立法法》的专门的和具体的保障。

在中国实际立法过程中，普通公民参与立法过程并进行利益表达的程序或机制比较常见的有听证会以及少数座谈会，论证会则是邀请立法相关领域的专家参与、进行专业咨询的主要形式。一般法律案只需通过座谈会、论证会、听证会等形式听取各方面意见，公民参与率低，只有重要法律案才会向社会公开征求意见，实现全民参与。在本文中，笔者将以《社会保险法》草案开门立法、公开征求意见为例，来分析在《社会保险法》立法过程中公民参与和利益表达方面所呈现出的具体特征以及背后所蕴涵的政治、经济及文化含意。

二、社会保险开门立法：中国科学立法、民主立法新的重要成就

随着社会转型进入关键时期，中国的立法工作也逐渐深入，开始逐渐将立法重点从规范市场经济秩序相关立法转移到直接关涉国民福祉的社会立法。近年来，《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》相继颁布，《残疾人保障法》也新近修订后实施，作为社会福利立法领域首部核心法律的《社会保险法》草案已经全国人大常委会两次审议并向社会公开征求意见，旨在保障社会底线公平的《社会救助法》草案不久后也将在全国人大常委会上首次审议。

在这些立法中，《劳动合同法》、《就业促进法》、《社会保险法》草案都向社会公开征求过意见，其中《劳动合同法》草案更是在2006年3月20日至4月20日短短一个月间就征集了191849件意见，而在2008年12月28日至2009年2月15日期间全国人大常委会也向社会公开征求对《社会保险法》这部关涉亿万劳动者乃至国民福祉的重要法律的意见。据全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委办公室编印的《中国人大网征求社会保险法草案意见的情况分析》，在社会保险法草案向社会公开征求意见期间，社会各界通过网络、报刊、来信等方式，对该草案提出了70501件意见，其中官方媒介——中国人大网共收到9924位网民提出的意见68208件，约占意见总数的96.7％，报刊文章49篇，人民来信2244件[5]。这些都表明中国在尊重公民的立法知情权和参与权，积极拓展公民参与程序，广泛听取民意，促进科学立法、民主立法方面已经取得了长足的进步。

事实上，2008年以来，中国法律草案公开已经走向“常态化”，2008年4月至2009年2月提交全国人大常委会审议的11部法律草案，均公开征求意见[6]。而在此之前，自新中国成立以来总共却只有16部法律公布草案向社会公开征求意见[7]。这一突破清晰地彰显了全国人大常委会在立法理念上的重大改变。

三、《社会保险法》草案公开征求意见过程中的公民参与

从公民参与社会保险法草案修改的途径来看，以互联网为媒介、在立法机关官方网站发表意见占据了意见总数的绝大多数。互联网由于信息传递的即时性、低成本性（如果不考虑购置上网所需硬件、软件的费用，相对于发表文章以及邮寄信函，网络信息传输成本几乎可以忽略不计），业已成为公民参与法律案讨论以及发表意见的最重要的途径。

但是，由于中国网络普及率仍然较低（截至2008年12月31日，中国网民规模达到2.98亿人，占总人口的比重仅为22.6％[8]）、普及率地区差异较大（截至2008年12月31日，网络普及率最高的北京市为60％，而最低的贵州省则只有11.5％，呈现出沿海发达地区普及率较高、内陆省份普及率较低的特征[8]）、网民城乡分布不平衡（截至2008年12月31日，农村网民规模为8460万人，占网民总数的28.4％[10]；而2007年底中国农村人口占总人口数的55.06％[9]）、网民年龄分布极不平衡（截至2008年12月31日，40周岁以下网民占网民总数的84.7％[8]）等因素的存在，公民对此次法律案征求意见的全民参与率并不是很高，代表性也不是很强。尽管如此，如果考虑到中国公民立法参与经验不足、此次征求意见期限较短（仅有50天）、其间还经历了元旦和春节两个重要法定节日，可以看到，中国公民对于这部关涉到其切身利益的重要社会立法还是给予了很大关注，参与积极性也较高。

从意见类型的构成来看，在中国人大网收到的68208件意见中，赞成意见为50898件，修改意见为15061件，反对意见为2249件，分别占意见总数的74.6％、22.1％和3.3％。赞成意见占绝对多数比例，反对意见均为针对现行做法及部门、地方规定的意见[5]。这从侧面反映了社会保险立法的必要性、立法时机及其基本精神与公民的需求是一致的，同时社会保险法草案还有不少的改进余地。

从意见来源地区来看，全国31个省、自治区、直辖市和香港、澳门、台湾地区都有公民提出意见和建议，同时呈现出比较明显的区域特征。来自经济较发达的东部及沿海地区的意见和建议远多于来自中西部地区，在意见数量居前十的地区中，就有广东、山东、江苏、北京、上海、河北、浙江、云南等8个省份（直辖市），中、西部地区分别只有湖北、四川进入前十位。究其原因，主要是由于东部及沿海地区相比内陆地区产业结构更为发达，雇佣用工规模更大，产业工人自组织程度更高，当地居民的科学文化素质相对较高、权利意识较强，相应地参与立法过程以表达利益诉求、争取自身权益的内在动力和外在能力也更强。

此次国际金融危机带来的全球经济衰退给东部及沿海地区外向型的经济产业结构带来了很大的冲击，部分企业倒闭破产，致使其雇员失业或不得不另寻工作，另有部分企业不得不通过少缴或滞缴社会保险费等损害雇员社会保险权益的手段减少成本以期度过经济困难期。地方政府在招商引资的竞争中，会有选择竞相放松劳动标准，并进行削减社会保险成本的“逐底竞争”的倾向。这样一种转变使得该部分公民或深刻地感受到社会保险对收入中断或丧失风险防范功能的重要性，或产生了对于诸如社会保险统筹层次提高、关系转移接续办法完善的迫切要求，或在其自身社会保险权益在实践中遭受侵害后希望未来的社会保险法能够强化对公民社会保险权益的保护，等等。因此，不期而遇的国际金融危机也使得最真切感受到其彻骨寒意的产业工人们深感社会保险制度的重要性，这一点也从他们的亲友对于《社会保险法》草案的关注度得到了印证①湖北、四川省历来都是向东部及沿海地区进行劳务输出的大省，因此，对于国际金融危机造成的破坏也都有切身感受，来自这两个省份的外出务工人员及其亲友等当地居民对于社会保险法草案很关注，提出的意见数量也居于全国前十位。。

从意见的来源人群看，其中包括了企事业单位职工、农民工、城镇居民、农村居民、大学生、自由职业者、个体工商户、公务员、军人、专家学者，还有留学归国人员。企业职工、包括个体工商户在内的灵活就业人员和国家机关工作人员提出意见和建议数量较多，分别为18217件、11744件和5710件。从相关数据我们可以发现，长期处在社会保险制度覆盖范围内的公民（企业职工、事业单位职工、国家机关公务人员以及城市居民）对社会保险法草案的关注程度远高于长期处在制度覆盖范围之外的公民（农民工和农民），而徘徊在制度覆盖范围边缘的灵活就业人员对于制度的关注度也较高。在社会保险制度面前，企业职工、机关事业单位职工、国家机关公务人员以及城市居民相对于农民工以及农村居民群体而言一直处在相对强势的地位，他们对于社会保险法草案的关注更多的是想了解该法律案条文对自己已有的社会保险权益的影响以及相互之间利益分配公平性的问题②20世纪90年代以来，事业单位职工、国家机关公务人员社会保险待遇一直高于企业职工以及后来加入制度的普通城市居民，而且差距还有进一步扩大趋势。对此，企业退休人员意见很大，他们纷纷要求机关事业单位工作人员相关保障制度应与企业职工社会保险制度并轨，以降低他们在保障待遇方面的不公平性；而机关事业单位工作人员则坚决反对。。而以灵活就业人员为代表的相对弱势群体则关心自身能否为社会保险制度所覆盖，即能否从此以后享受到制度化的保障等问题。那些长期以来已经习惯于被排除在社会保险制度之外或者游离在制度边缘的群体，作为“局外人”对于社会保险法草案的关注自然低于作为“内部人”的企业职工、机关事业单位职工、国家机关公务人员以及城市居民等群体。另外，从参与立法过程、表达利益诉求的能力和条件上来看，企业职工、机关事业单位职工、国家机关公务人员以及城市居民也明显优于灵活就业人员、农民工以及农村居民。在这里，有一个很明显的例子可以证明上述判断：总数只有数千万的机关事业单位工作人员，发表的对社会保险法草案的意见数量（10405件）远高于占人口多数的农村居民的意见数量（879件）。

四、《社会保险法》草案公开征求意见过程中的利益表达

据统计，社会公众对于社会保险法律案所提的意见和建议对于五项社会保险险种都给予了相当的关注，对养老保险制度和医疗保险制度的讨论尤为热烈[5]。这样一种意见分布状态首先显示出养老保险及医疗保险在社会保险制度中的支柱性地位，也与中国近年来快速推进这两项制度的改革及相关试点①在养老保险领域，近年来中国做的主要工作是推动统筹层次提高、做实个人账户以及开展新型农村社会养老保险试点；在医疗保险领域的主要进展是基本建立覆盖农村居民的合作医疗制度以及全面推进城镇居民的医疗保险制度，中国正在走向全民皆保险的时代。不无关系。接下来，笔者拟从社会公众对于法律案意见最强烈的几个问题入手，分析公民在这些问题中的利益诉求。

（一）关于养老保险覆盖范围

对于这个问题，存在着一种很明显的意见对立。一方面，事业单位工作人员极力反对自身参加城镇职工养老保险，担心一旦纳入城镇职工养老保险，事业单位工作人员的养老金水平就会大大降低；另一方面，有2125件意见认为包含部分事业单位工作人员的公务员和参照公务员法管理的工作人员不应另立制度，主张公务员和参照公务员法管理的工作人员与企业职工实行统一的养老保险制度，以减小这两类劳动者的养老金待遇差异，维护劳动者在养老金水平方面的公平性[5]。在国外，将公务员及行使公共职权的劳动者独立于企业雇员之外单独设立制度的国家不在少数，为什么在中国这种制度会遭受这么强烈的反对呢?这主要是由于在中国两种养老金制度所提供的养老金水平差异太大，企业雇员特别是在过去有行政级别的企业工作的管理人员对此意见非常大。这一部分人群认为如果将公务员和参照公务员法管理的工作人员单列制度进行保障，就会使已有的权益不平等合法化、固定化，违背了社会保障制度的公平性内在要求。

（二）关于养老保险关系的转移接续

草案第十七条规定了养老保险关系转移接续制度。对这一规定的意见和建议数量达到1599件，在草案所有条文中列第三[5]。由于目前中国社会保险基金统筹层次较低，很多劳动者因为养老保险关系无法转移接续，缴费年限不能累计计算，不能享受养老保险待遇；有的被迫在两个地方同时缴纳养老保险费；有的无奈选择退保。在1599件意见中，赞成意见为788件，认为这一规定是法律案的亮点，修改意见为759件，反对意见为51件。提出修改和反对意见的主要是社会保障部门的工作人员[5]。由此看出，社会保险现行制度基金统筹的分割状态已经极大地损害了参保人员的权益、影响劳动力的自由流动、损害着市场经济的公平环境[10]，亟待通过相关措施加以解决。但是，郑功成教授认为，“养老保险关系的转移接续办法，是一种积极的措施”，“只有基本养老保险全国统筹，才是维护劳动者养老保险权益在流动中不受损失的治本之策”[10]。

（三）关于社会保险费征收部门

草案第五十七条规定社会保险费征收机构由国务院规定。对此，公民的意见认为，在实践中同时存在两个征收机构弊端明显，草案不能避而不作规定。有关草案第五十七条的1076件意见几乎都认为法律案应当明确规定社会保险费征收机构，但对具体由哪个部门来征收有分歧。社会保障部门人员认为社会保险经办机构征收有利于履行对参保人“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”的职责，税务部门的人员则认为由地税来征收更安全、更有效。从这样一种意见对立中，我们可以很明显地看出，税务部门在代行本应属于社会保险经办机构的征收职权的过程中，已经形成了自己对于社会保险费征收的利益诉求。而法律案起草者对此只作授权性规定，有回避争端、将矛盾后移之嫌，有违立法的明确性、可操作性的要求。

值得一提的是，在所有人群中，农村居民和农民工对于社会保险法律案的反对意见比较突出，由于条件有限，农村居民和农民工本来提的意见数量就不多，总共提了3430件，约占意见总数的5％，但是其中反对意见有252件，占所有反对意见总数的11.2％，占其所提意见的7.30％，反对意见的比例高于其他人群。这一情况表明，长期被排斥在社会保险制度之外的农村居民及农民工对社会保险法律案关于农村社会保障制度规定较少以及实践中其社会保险利益诉求长期被忽视表示不满，强烈要求改变“局外人”的地位以及传统农业社会的家庭保障方式，从而使自己正式纳入工业社会的社会保障制度覆盖范围。这种情况的出现，意味着经历了三十年的改革开放，农村居民的生活观念发生了巨大的改变，在保障方式选择方面正在向工业文明靠拢，中国的社会转型正在迅速推进。

五、结语

从此次公民参与《社会保险法》草案讨论及发表意见的情况来看，中国公民参与社会立法过程的意愿以及能力正在加强，虽然我们不能指望在一部社会保险法中解决所有社会保障制度架构、权责分配以及利益协调的问题，但是这些都是推进中国社会立法科学化、民主化的重要力量，应在今后的社会立法过程中予以重视并创造更多条件、提供更大便利。近年来，随着中国网络普及率的快速提高，公民利用互联网络参与立法过程的频次越来越高，网络民主参与正在成为保障公民立法知情权和参与权的重要方式，也是中国开门立法的重要实现机制。

公民通过各种途径发表的各种类型的意见和建议，集中表达了参与其中的社会公众对社会保险法律案的利益诉求。对于这些意见和建议，特别是其中的修改和反对意见，应予以归类汇总，了解各类社会群体的意思主张，科学甄别，合理取舍，既要重视制度覆盖范围内的人群的利益诉求，更要重视灵活就业人员、农民工以及农村居民等被排斥在制度之外或游离在制度边缘的弱势群体的意思表示，让这些民意真正成为立法者的决策依据，使社会保险法能综合和体现更多的人民意志，解决劳动者乃至国民的各种后顾之忧。

[1][美]塞缪尔·亨廷顿，琼·纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].王晓寿，吴志华，项继权，译.北京：华夏出版社，1989：5.

[2]徐向华.新时期中国立法反思[M].上海：学林出版社，2004：132.

[3][美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德，小G.宾厄姆·鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖，等，译.上海：上海译文出版社，1987：199.

[4]杨建顺.行政立法过程的民主参与和利益表达[J].法商研究，2004（3）.

[5]全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委办公室.中国人大网征求社会保险法草案意见的情况分析[Z].法制工作简报，2009-3-6.

[6]毛磊.法律草案公开实现常态化[N].人民日报，2009202225（14）.

[7]郭晓宇，李娜.中国“开门立法”是如何成为常态的[N].法制日报，2008204221（8）.

[8]中国互联网络信息中心.第23次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].http://www.cnnic.cn/uploadfiles/pdf/2009/1/13/92458.pdf.

[9]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2008[Z].北京：中国统计出版社，2008.

[10]郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案[M].北京：人民出版社，2008：165.

[责任编辑 张家鹿]

F842.0

A

1000-2359（2010）01-200122-05

李志明（1983-），男，湖北通城人，中国人民大学劳动人事学院博士研究生，主要从事社会保障、社会法理论与实践、养老保障研究。

中国人民大学研究生科学研究基金重点项目（08XNG022）；2009年度全国总工会委托科研项目（09QW011）

2009－12－210