乔庆梅

职业伤亡预防:工伤保险制度的首要目标

乔庆梅

(中国人民大学劳动人事学院,北京100872)

中国的工伤保险制度经历了试点、改革、定型的漫长时期,经过三十多年的改革,工伤保险在覆盖范围、社会化程度等方面都取得了较大的成就。但从职业伤亡事故的发生频率和伤亡数据来看,它的工伤预防功能并没有很好地发挥,这是一个值得重视的问题,也是一个需要正本清源的问题。工伤预防应当作为工伤保险制度的首要目标,这是现代社会珍惜生命、尊重生命最直接的体现。国内外工伤保险制度发展的历史和经验已经告诉我们,工伤预防是减少职业伤亡事故中生命损失的治本之策,也是安全生产中付出较少经济成本的最有效措施。

工伤保险;制度目标;伤害预防

引言

2009年11月21日,黑龙江龙煤集团鹤岗新兴煤矿发生特大瓦斯爆炸事故,造成108人死亡,瞬间的爆炸酿成了108个家庭永远的悲剧;11月26日,贵州省黔西南州兴仁县振兴煤矿发生煤与瓦斯突出事故,造成10人死亡;11月27日,吉林省通化市梅河口市综合煤矿发生透水事故,16人被困井下……伴随着一起起事故的发生,一条条鲜活的生命在我们面前消失。面对如此沉重的代价,我们不禁要问,中国工伤保险历经了重建、改革、定型,工伤预防为何如此难以实现?工伤保险制度的着眼点最终应当如何定位?本文将从工伤保险制度的目标定位入手,分析我国工伤保险制度功能,进一步明确中国工伤保险制度工伤预防的出发点和归宿。

一、工伤保险制度目标的界定

明确的发展目标是制度健康发展的前提,也是制度建设最基本的指导和出发点。我国工伤保险制度脱胎于计划经济条件下的劳动保险,经历了转型期的试点和改革,在借鉴工伤保险制度发达国家的经验的基础上,最终走向了定型。但是定型不是终结,而是新形势的开始。中国工伤保险制度的目标应当从两方面进行分解。

其一,工伤保险制度的政策目标,即通过工伤保险制度应当实现的效果,这是制度赖以存在的基础。同其他社会保障项目一样,工伤保险制度从它诞生的那一刻起,就被赋予了稳定社会、缓和阶级矛盾、调和劳资关系的社会职责,并且这一职责被作为主要的目标而存在。随着社会的发展和文明的进步,工伤保险保障人权、保障劳动者职业安全权益的目标得到升华,并成为制度最重要的着眼点。我国社会正处于转型期,工业化飞速发展,社会分化组合,劳资关系失衡,职业伤害形势严峻,决定了我国工伤保险制度不可能像其在工业化国家诞生之初那样首先以缓和阶级矛盾、调和劳资关系的手段出现,再进而发展成为劳动者的权益保护措施,而是应当在中国发展之初就要兼具保护劳动者权益、调和劳资关系及稳定社会的职能。因此,经过转型期的过渡,我国工伤保险制度要实现的政策目标应当包括两个方面:首先,保护劳动者权益应当成为工伤保险制度的首要政策目标。劳动者权益不但包括工伤者的生存权、社会重新参与权、劳动权,更包括所有劳动者的安全权、职业安全管理的知情权以及监督权益等。而从社会发展的角度看,社会的发展、文明的进步归根结底以人的发展为中心,对劳动者权益的保护既是人发展的前提,又是发展的体现。因此,以长远的眼光看,我国工伤保险制度的未来发展应当是以劳动者的权益保护为最核心的目标。其次,构建和谐的劳资关系。建设社会主义和谐社会成为我国经济社会发展的新的目标,而劳资关系的和谐则是和谐社会的重要组成部分。一方面,工伤保险作为一项社会政策,不但要保障劳动者的权益,而且对雇主也是一种保护,尤其在工伤赔偿和民事赔偿不能兼得的情况下,工伤保险制度的实施可以免除雇主对雇员因职业伤害事故的赔偿责任,减少雇主和劳动者之间由于职业伤害赔偿而产生的纠纷;职业安全、劳动保护标准和劳动法规的实施,又能够形成对雇主在劳动者安全中的责任的约束,对协调劳资关系起到重要的作用。另一方面,在劳动保护和安全措施的实施中,企业作为劳动者职业安全的主要责任者,安全设备和措施的改善必然导致企业生产成本的提高,工伤保险制度通过职业安全标准的合理科学制定,既可以保障劳动者的一定水平的职业安全,又可以使安全生产成本控制在企业主可接受的范围之内,从而可以在更深层次的意义上实现劳资关系的和谐。

其二,工伤保险制度的发展目标,即制度体系建设目标。长期以来,集预防、赔偿、康复于一体是完善的工伤保险制度的象征,工伤保险制度功能完善的国家,无不能实现工伤预防、赔偿、康复有效结合,从而实现整个工伤保险制度体系的良性循环。因此,建立集工伤预防、赔偿和康复于一体的工伤保险制度也是我国工伤保险制度已经明确的发展目标,这一点也是许多专家学者的共识。具体而言,它应当包括一系列相辅相成的措施。首先,完善的职业安全和劳动卫生监督管理制度。这是实现工伤预防的基础。不发生或最大限度地减少工伤是工伤保险制度的最高境界,工伤预防的有效实施既可以减少职业伤害事故对经济社会造成的直接和间接损失,又可以减少工伤保险制度本身的赔偿和康复支出,无论从经济和社会效益等各方面分析,其事半功倍的效果都是作为事后补救的赔偿和康复环节难以比拟的。而工伤预防要求科学的职业卫生标准、有效的劳动保护措施以及对违反劳动安全法规和职业安全标准的严格的激励和惩罚,这是实现职业安全的前提。因此,我国工伤保险制度建设目标应包括上述环节在内的工伤预防措施。其次,灵活科学的费率机制和弹性合理的赔偿措施。虽然我国工伤保险制度功能当前主要集中在工伤赔偿中,但由于统计资料、精算技术等因素的限制,费率机制和赔偿水平并没有达到科学合理的水平。科学的费率机制不仅能够对企业的职业安全措施的实施产生良好的激励,而且通过科学的费率水平的测算,能够保证工伤保险基金的充足性,还可以通过在不同行业企业的不同风险水平实施不同的工伤保险率,体现制度内企业和劳动者的公平性。科学合理的费率机制在实现工伤预防、赔偿、康复的有效结合中能够起到承前启后的作用。工伤赔偿是整个工伤保险制度中保障工伤劳动者权益和实现社会公平的最后、最基本的一道防线,合理适当的工伤赔偿水平是保障工伤劳动者生存权益的经济基础,赔偿水平随社会经济发展的弹性化则关系到他们的能否与其他社会成员一样分享到社会经济发展成果。因此,适度的赔偿水平和弹性化的赔偿方式应当同灵活科学的费率机制一样成为保障我国工伤保险制度基本有效性的基本技术手段和发展目标之一。再次,全面的工伤康复服务。工伤康复包括职业康复、社会康复和心理康复,是实现工伤劳动者返回工作岗位、重新融入社会的有效措施。工伤康复事业的充分发展既可以通过职业康复实现社会劳动力的保存和再生产,又可以减少工伤保险制度本身的基金支付压力,但由于发展观念、医疗水平、资金技术等因素的影响,我国工伤康复尚处于非常原始的发展阶段,全国除广州、南昌等几处较规范的康复中心外,其他大部分地区的康复事业都非常薄弱甚至一片空白,无论康复设施还是康复技术都不能与工伤保险发达国家同日而语。因此,我国工伤保险制度体系的发展目标应当包括完善和健全的工伤康复服务,这也是工伤保险制度必要的有机组成部分。最后,工伤保险制度体系还应当包括完善的服务系统、简便的操作手续、发达的信息技术等。归根结底,工伤保险制度的最终服务对象是企业和劳动者,要通过对劳动者保护和保障实现其他目标,而企业作为工伤保险的主要责任者,也是制度保护的对象。因此,工伤保险制度的发展应当以方便企业和劳动者为宗旨,建立完善的服务系统和服务手段。

二、工伤预防目标的实施

众所周知,工伤保险预防、赔偿和康复三个环节是相辅相成、互为促进的,工伤预防和工伤康复的有效实施可以减少工伤赔偿支付,减小基金压力,可以将更多的基金用于工伤预防,改善劳动者职业安全条件,从而从根本上减轻赔偿和康复的压力。借鉴职业安全和工伤保险发展较好的国家的经验,事故预防也是工伤保险制度的首要目标,如德国。这一点在国内众多学者对德国工伤保险制度研究中已可体现。因此,在我国工伤保险的发展中,工伤预防应当是制度目标的首要着眼点。

“工伤预防”的口号在中国的工伤保险制度改革中已经喊过了多年,但为何大规模的群死群伤性灾难事故却依然遏而不止?笔者认为,要做到职业伤亡事故的减少、工伤预防的切实实施,必须从体制和管理上做出改变。

第一,职业安全和工伤预防管理部门职能的协调。职业安全和工伤预防作为工伤保险制度体系的第一道防线,应置于突出的地位,这既是制度完善国家的经验总结,也是职业安全形势好转的需要。由于当前职业安全和工伤预防管理权限不统一,既不能有效整合工伤预防资源,也不能实现安全生产监督管理和职业卫生监督部门与劳动保障管理部门的信息反馈,从而也无法促进制度的更合理发展,因此,理顺职业安全和工伤预防管理体制是促进我国工伤保险制度发展的重要措施。前文述及,部门职责的分工可以实现部门之间的监督和制衡,防止部门权力的过分膨胀,但过度的部门分工也会导致效率的低下和资源浪费。从世界各国的经验看,职业安全和工伤预防作为技术性强、专业领域广泛的综合性工作,一般都由同一部门集中管理,如美国劳工职业安全卫生管理局,负责职业安全劳动卫生监督、职业安全标准设定、职业伤害报告等有关职业安全和工伤预防的所有工作,而德国的职业安全与工伤预防及工伤保险管理则集中于工伤保险同业协会管理,并由法律赋予其采取一切措施实现职业安全和工伤预防的权力。因此,从长期发展的角度看,要实现职业伤亡事故较好的预防效果,我国职业安全与工伤预防应集中于同一部门管理,使管理权限具有相对的集中性,有利于集中力量办大事。具体有两种选择思路:其一,将安全生产管理、工伤预防的工作集中于安全生产监督管理部门,并以立法规定从工伤保险基金中提取一定比例的资金作为职业安全和工伤预防的投资,资金可由安全生产监督管理部门使用,但必须接受工伤保险和工伤保险基金管理部门——社会保障管理部门的监督,这样一方面能保证在职业安全管理中政策措施的统一性,避免政出多头,另一方面将安全生产基金投入法制化,使安全生产和工伤预防有了经济上的保障。其二,将职业安全管理和工伤预防事务集中于社会保障管理部门,由该部门行使全部职业安全和工伤预防的责任,统一运用工伤保险资金,并接受审计、司法以及社会的监督,以提高各方面权力职责的协调和工伤保险基金在工伤预防、赔偿以及康复中的运用效率。

当然,实现职业安全和工伤预防管理工作的协调,应当具有法律的保障。相关法律虽然对工伤预防的工作进行了一定的规定,对安全生产和事故预防中的部门配合进行了规定,但对于如何实现部门之间的配合、如何协调不同资源和权限的使用,并没有清晰明确的交代,可操作性欠强。如《安全生产法》对安全监察及工伤事故处理中部门的协调进行了一般性规定,但在何种程度、何种范围内进行怎样的配合却没有明确,这使执法过程弹性增大,无章可循、有法不依的效率损失现象不可避免。因此,实现职业安全和工伤预防管理的协调,必须具有法律的保障,如颁布专门针对职业伤亡事故预防的《职业安全保障法》或对《安全生产法》进行修订,使其更具操作性和实践性。

第二,职业伤害统计与工伤保险信息管理和技术的协调与共享。由于当前我国职业安全和工伤赔偿、康复等工作分属于不同的部门管理,部门之间各自为政,不但在组织管理上难以协调,而且信息和技术难以共享。工伤保险是以风险的分散聚合为基础的制度,适量而充足的基金是制度运行的基础。工伤保险费率水平的设定、赔付额度的高低、工伤预防和康复资金的使用适当与否,都是环环相扣的有机联系体。尤其是工伤保险费率,需要在积累多年风险统计和数据经验的基础上才能较好反映风险发生的实际概率,同时也只有有了科学合理的费率分级,才能较好地发挥其杠杆的作用,激励企业采取安全措施,重视伤亡事故的预防。因此,数据统计和信息系统的建立和发展是基础之基础,在没有完善的信息管理和技术系统的条件下,任何有关工伤保险制度的政策措施都具有盲目性,当然工伤事故预防也不例外。因此,职业伤害事故预防的实现应建立完善的信息管理和技术共享机制,实现不同职能部门在制度环节协调中的信息共享和反馈。具体包括:其一,全面的工伤事故数据统计和信息共享机制,对工伤事故类别、风险因素及原因、事故损害结果及受害者详细状况从质和量两方面的统计和分析,并实现职能部门之间信息的反馈和共享。这样,可以为职业安全标准的设置提供更加科学的技术依据,有利于更有针对性地开展劳动者职业安全培训,有针对性地实施职业伤害事故预防工作。其二,工伤保险制度最终是以劳动者为服务对象的,劳动者的安全和保障需要是制度发展的最终目标和方向。而各自为政的技术服务系统和手段不但造成资源的浪费,而且还阻滞了服务技术水平的提高,因此,技术和服务手段的共享可以整合现有资源,提高安全工作的质量。其三,科学研究的反馈和共享。职业安全水平的提升、职业伤亡事故的预防具有较高的科技要求,世界各职业安全形势好、职业伤亡率低的国家,无不具有雄厚的科学研究力量作为支撑。高水平的科学研究,对职业安全标准的制定、劳动保护设施的发展、人机界面的设置等都具有决定性的作用,从而也在一定程度上减少了职业伤亡事故的发生。部门之间的科学研究的互补和共享可以优化科研资金使用效率,整合科研资源,最大可能地提高职业安全的研究水平,推动伤亡事故预防措施、设施的利用。

第三,职业伤亡事故的预防需要较好的“安保互动”。所谓“安保互动”是指职业安全、工伤预防和工伤保险赔偿和康复的互动,指通过安全生产管理实现的职业伤害事故预防和工伤保险赔偿、康复的相互作用,实现其在制度实施中的良性循环,最终实现职业伤亡的预防。“安保互动”应当是我国职业安全和工伤保险制度发展的长期目标,尤其在当前的分散管理体制下,管理的分散性导致了效率的低下,因此,“安保互动”的实现不是一朝一夕之事,也不是通过某一个部门的努力就能够实现的。工伤保险制度作为一项社会公共政策,需要政府的主导和干预,而企业作为劳动力的使用者和具体职业安全和劳动保护措施的实施和责任者,是职业安全与安全生产改善和提高的最终主体;市场是政府、企业和劳动者所处的基本环境和背景,它对政府、企业和劳动者职业安全和工伤保险政策的实施,对安全生产和工伤保险的互动,无疑会在更宏观的层面发挥着正确或错误的引导作用。因此,在“安保互动”中,政府、市场和企业应有不同的角色和定位。首先,政府作为社会的管理者和秩序的维护者,其职能是公共产品的供给、社会事务管理以及政策法规的制定执行和监督。职业安全和对职业伤害的保障作为一项实现社会效益的公共政策,具有非市场化、非经济利益导向的性质,应以政府为主导。其次,职业安全和劳动保护的实现归根到底要依赖于企业对政策的贯彻实施,依赖于企业在伤亡事故预防中职责的履行,这就使企业成为市场中独立的经济个体和职业安全条件的生产者和创造者,企业在伤亡事故预防中能动性的发挥程度,甚至直接决定了预防效果的优劣,从当前一起起职业伤害事故调查结果中不难得出这样的结论。当然,企业作为独立经营的市场经济主体,利益的驱动不可避免地使它们存在逃避责任的倾向,这要求作为社会公共管理者的政府以行政的、法律的手段进行监督,引导或强迫它们承担相应的职责。

三、结语

从1986年的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》社会保障制度改革的开始,经过1996年的《企业职工工伤保险试行办法》,到2004年《工伤保险条例》实施,中国的工伤保险制度经历了试点、改革、定型的漫长时期,经过三十多年的改革,工伤保险在覆盖范围、社会化程度等方面都取得了较大的成就。但从职业伤亡事故的发生频率和伤亡数据来看,它的工伤预防功能并没有很好地发挥,这是一个值得重视的问题,也是一个需要正本清源的问题。工伤预防应当作为工伤保险制度的首要目标,这是现代社会珍惜生命、尊重生命最直接的体现。国内外工伤保险制度发展的历史和经验已经告诉我们,工伤预防是减少职业伤亡事故中生命损失的治本之策,也是安全生产中付出较少经济成本的最有效措施。

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[2]刘功智,刘铁民,欧阳梅,牛和平.工伤事故预防机制发展战略目标设想[C]//中国职业安全健康协会首届年会暨职业安全健康论坛论文集.2004.

[3]乔庆梅.我国当前安全生产管理问题探析[J].中国软科学,2006(6).

F842.6

A

1000-2359(2010)01-0008-04

乔庆梅(1977-),女,山东聊城人,中国人民大学劳动人事学院讲师,主要从事职业伤害与工伤保障、残疾人福利与保障研究。

教育部人文社会科学研究项目(08JC630084)

2009-12-10

[责任编辑 张家鹿]