建立城乡统筹养老保险制度的分析与思考

2010-03-23牛桂敏

天津大学学报（社会科学版） 2010年1期

牛桂敏

(天津社会科学院经济社会预测研究所, 天津 300191)

建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使人人享受基本生活保障，享受改革成果，是党的关注民生政策的具体体现，是建设小康社会的基本目标之一，也是城乡统筹发展及构建和谐社会的必然要求。基本养老保险是社会保险的最重要项目，是社会保障中最根本的制度安排。因此，如何将基本养老保险制度覆盖到全体城乡居民，实现城乡统筹，是实现社会保障体系覆盖城乡居民目标的关键。

一、二元分割——城乡基本养老保险制度现状

我国现行的社会养老保险制度是在城乡二元结构背景下建立的, 城镇以职工基本养老保险制度为主体；农村养老保险制度则严重滞后,基本停留在家庭保障层次。八亿农民大多没有社会养老保险,其结果是以社会保险为主旨的社会保障形成了新的城乡二元结构,不适应城乡统筹发展及建设和谐社会的需要。

1．城乡基本养老保险制度设计不同

现行城乡居民基本养老保险制度重城市、轻农村，制度设计差异较大。许多地区农村养老保险尚属空白。一些经济发达地区(如浙江)初步形成的社会养老保障制度体系中，城市基本养老保险制度有城镇企业职工基本养老保险制度(简称“城保”)、机关事业单位养老保险制度以及城市其他人员养老保障制度等。农村基本养老保险制度有农村社会养老保险制度(以下简称“农保”)和被征地农民基本养老保障制度(以下简称“土保”)。针对农民工开展的有以“双低”标准进行的农民工基本养老保险(以下简称“工保”)。

2．城乡基本养老保险基金筹集模式不同

“城保”实行社会统筹与个人账户相结合的模式。在基本养老保险基金不敷使用时，国家给予适当补助。“城保”基金已开始实现省级统筹，正向全国统筹调剂迈进。

“农保”则以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予适当扶持，所缴金额及其收益完全记入个人账户，实行完全积累制，收缴的资金实行县级统筹。但由于集体经济薄弱，导致很多村集体根本没有或无法为农民参保提供补助；国家补助也仅限于对乡镇企业为职工交纳的养老保险费以税前列支。这样，政策设计的三方负担缴费模式就因集体补助和国家扶持的虚化，变成基本由农民个人承担。

3．城乡基本养老保险参保方式不同

“城保”是强制性保险，由国家通过有关法律法规，对社会保障的对象、社会保险税(费)、保险给付条件等做出强制性规定，要求企业和职工必须参加养老保险，分担缴费责任。

而“农保”的参保却是采取农民自愿和政府组织相结合的办法。这种政策安排无法避免农民的逆向选择，如富裕户不想保、年轻人不愿保、中年人不肯保、贫困户不能保和疑虑户不敢保。这种现象违背了社会保险制度运营的大数法则和风险共担机制，导致保费收缴数额太少，支付金额过高，致使制度无法随参保人数的扩大和风险发生率的降低而实现良性循环。

4. 城乡基本养老社会化程度和保障水平差距大

城乡基本养老保险覆盖面较窄。到2007年底，“城保”参保人数突破2亿人；而“农保”参保人数只有5 400多万人；“土保”有1 000万人。这几项相加，目前有养老保险的大约3亿人，占城乡就业人口的39%左右，覆盖面还不到劳动人口的15%[1]，而且，城、乡社会保障的覆盖率差别较大，分别为91%和2%[2]。

城乡保障水平存在明显差别。仅以2000年为例，城市人均社会保障支出是农村的10倍，占全国人口80%的农民，仅占社会保障费用支出总数的11%。城市社会保障水平基本保持在15%以上，而农村的社会保障水平连1%都达不到[3]。这种过低的社会保障水平，对农民缺乏吸收力。

5．城乡基本养老保险基金社会互济功能差异大

互助共济是社会保障制度的基本特征。“城保”实行社会统筹与个人账户相结合模式，其中的社会统筹部分通过社会互济和再分配，扶贫帮困，使在职期间工资水平低的、因企业暂时困难付不起养老金的、因寿命较长已用完个人账户养老金储蓄的退休职工，仍可通过社会统筹得到基本的生活保障。

“农保”采取自助为主，互济为辅。这种互济只局限于对早逝者和长寿者之间的适当调剂，而最需要养老保障的低收入和贫困农民不能从养老保险中受惠。同时，目前采取投保越多，集体补助越多的做法，使集体经济向农户中高收入阶层倾斜，造成了更大的不平等和集体补助的逆向选择。

二、城乡统筹——基本养老保险制度发展的必然趋势

城乡基本养老保险制度在制度设计、筹资模式、参保方式、社会化程度、保障水平和互济功能等方面的二元分割，使得农村基本养老保险制度的覆盖面、稳定性和持续性远远落后于城镇，而且城乡保险关系转移存在严重的制度壁垒。因此，必须从城乡经济发展一体化，城乡社会保障制度融合化的角度出发，改革、完善城乡社会养老保险的制度安排，实现城乡统筹。

1. 城乡统筹基本养老保险制度是构建和谐社会的迫切需要

(1) 我国已进入人口老龄化社会。2007年65岁及以上老年人口达1.06亿，占全国总人口的8.1%，预计2051年将达到峰值4.37亿，占总人口的31%，其中80岁及以上高龄老人占老年总人口的比重将保持在25%-30%，进入重度老龄化和高龄化时期。而且我国农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点，这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年[4]。

(2) 老年人贫困现象日益突出。2006年城市享有退休金(养老金)的比例为78%，收入低于最低生活保障线的占3.5%，认为自己经济上无保障的占19.5%。农村仅有4.8%的老人享有退休金(养老金)，23.9%收入低于救助标准，40%认为生活困难，49.3%认为经济上得不到保障。因老返贫现象普遍，农村老年贫困发生率为8.5%，远远高于城市2.5%的水平。

(3) 养老风险不断加大。受城镇化、工业化进程加快，计划生育政策落实等因素影响。一方面，家庭规模小型化趋势不断加深，目前中国城乡家庭户均规模是3.39人，“两个年轻人养四个老人一个孩子”即“2+4+1”的家庭格局越来越普遍。另一方面，人口流动加速，大量农村劳动力到城镇谋生，农村“空巢家庭”越来越多，传统家庭养老模式受到冲击，养老风险不断加大。老年人，特别是占老年人口65%以上的农村老年人的养老保障问题，成为构建和谐社会面临的巨大挑战。

可见，推动传统的家庭养老向社会养老保险模式转变，按照统筹城乡发展的要求，构建城乡一体化的养老保险制度，是适应新形势改善民生的必然要求，是构建和谐社会的重要任务。

2. 城乡统筹基本养老保险制度是经济社会发展的必然要求

目前，全国在城镇务工就业的农民工在1.3亿以上，城镇灵活就业人员达到数千万人。人力资源市场呈现出流动性强、就业方式多样化等新特点，这是市场经济条件下，人力资源优化配置的必然选择。但城乡基本养老保险制度的二元结构、地区分割，直接影响和阻碍着城乡居民和劳动力的流动，限制了城乡一体化劳动力市场的形成，不利于农村工业化和城市化的发展。如从北京到上海，甚至在同一省内，从一城市流动到另一城市，劳动者的社会养老保险关系也难以转移接续，养老保险权益无法保障。因此，消除城乡、地区间的制度差异，努力促进全国城乡基本养老保险制度的衔接与转化，实现基本养老保险制度的城乡协调与均衡，是维系整个劳动力市场统一的根本性制度安排，是统筹城乡经济社会发展的必然要求。

3．建立城乡统筹基本养老保险制度的时机渐趋成熟

(1) 国家高度重视。党的十七大报告已将“统筹城乡社会经济协调发展，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，作为落实科学发展观、构建和谐社会、推进新农村建设的重要内容。

(2) 国家的经济实力不断增强。2008年GDP规模达到30.07万亿，财政收入达到6.13万亿[5]，这为建立城乡统筹养老保障制度奠定了经济基础。

(3) 时机已基本合适。建立农村社会养老保险制度时，希腊的农村人口比重为56.2%(1961年)、日本为56.1%(1959年)、葡萄牙为52.7%(1977年)，现在我国的农村人口比重为56.1%(2006年)；人均GDP欧盟13国平均值为5 226美元，而我国已经达到6 127美元(2006年)。可见，我国人口、经济结构与城市化水平已相当于经济发达国家建立农村社会养老保险制度时的水平。

总之，我国建立城乡统筹的养老保障制度，使人人享受基本生活保障、享受改革成果的条件已经基本具备。人力资源和社会保障部领导表示，争取2009年底前在全国基本实现养老保险省级统筹。国务院也已提出将在本届政府任期内，即2012年基本实现养老保险全国统筹。

三、建立统筹城乡基本养老保险制度的思路

统筹城乡基本养老保险制度的思路是：建立低水平、广覆盖、多层次、可持续的基本养老保险制度体系，构筑由国民基础养老金、个人账户养老金构成的基本养老保险制度框架，实现从现收现付制向统账结合的模式转变，各级政府承担相应责任，企业(集体)承担相应义务，个人承担相应风险，坚持个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资方式，健全向农民转移支付机制，将国家控制和稳定机制延伸到农村，形成城乡、地区、代际互济的保障模式，提高制度的公平性和有效性，使之成为提高农民收入、缩小社会差距、实现社会公平最有效的制度保障。

1. 建立统一的保险制度

建立“城乡居民养老保险制度”。凡年满16周岁以上没有参加养老保险的城乡居民，都可以参加城乡居民养老保险。打破以往城镇、农村居民各自参加养老保险的二元障碍，即将符合参保条件的居民，无论户籍在城镇还是农村，都纳入统一的养老保障制度，缴费、待遇等城乡标准相同，从而在保险制度上没有遗漏人群，真正实现城乡居民全覆盖。

2．确定统一的缴费标准

城乡居民养老保险基金主要来源于城乡居民个人缴纳的基本养老保险费、集体补助、财政补贴等。

城乡居民养老保险费按年缴纳。最低缴费标准为农村居民上年人均纯收入的8%(或不低于全国平均低保水平)，最高缴费标准为城镇居民上年可支配收入的30%，城乡居民可在下线和上线之间选择。个人缴费全部进入个人账户。这种缴费方式既考虑了参保人的缴费能力，也考虑了与其他基本养老保险的衔接。

集体补助部分，考虑到各地集体经济发展的不均衡，以及农村税费改革削弱了县乡两级的财政实力、村级集体经济趋于瓦解的现实，在集体经济发达的地区可由集体出资，集体经济不发达的地区可由县(区)、乡(镇)、村(街)财政分担，由省(市、区)级财政保底。当个人正常缴费后，集体补助部分同时到位，50%计入个人账户；50%计入国民基础养老金账户。

3．确定统一的保险待遇标准

城乡居民养老保险待遇由个人账户养老金和国民基础养老金两部分组成。国民基础养老金标准可根据各地经济运行、价格指数、生活水平的差异划分几个档次，最高可参考北京的标准每人每月280元、最低标准为每人每月60元。基础养老金所需资金由省(市、自治区)财政负担，并列入省(市、自治区)财政预算，不足部分可由中央财政转移支付保底。城乡居民尽同样的义务，享受同样的待遇。

4．实行统一的衔接办法

已参加其他养老保险的城乡居民，可根据个人意愿转入城乡居民养老保险，已缴纳的保险费折算为相近档次的城乡居民养老保险的缴费和年限，存入个人账户，原未落实的集体补助和财政补贴同时到位；已享受过集体补助和财政补贴的，按新的标准填平补齐。达到退休年龄时，按照城乡居民养老保险的规定享受养老待遇。

5．完善财政转移支付机制

为确保集体补助和财政扶持不再虚化，国家有必要完善财政转移支付机制，以落实最低待遇承诺，形成待遇提高调整机制与国家控制和稳定机制。

过去，我国政府用于社会保障的财政支出比例较低，只有10%左右(2000年)，远低于加拿大的39%，日本的37%，澳大利亚的35%。而这10%也主要用于城市居民的社会保障[2]，用于农民养老保险的几乎为零，而南美国家农民养老保险主要靠财政投入；日本的国民年金，政府投入1/3，2009年将达到1/2；波兰中央财政支出的5%用于农民养老保险等[6]。因此，我国有必要借鉴国外经验，加大公共财政对农民参保的补贴力度。

如果中央财政对60岁及以上农村老年人口按每人每月100元养老补助，60岁以下农村劳动年龄人口按每人每月60元基础养老金测算，约1亿60岁及以上农村老年人口，全部由中央财政注资,共需1 200亿元；约5.3亿60岁及以下农村劳动人口，共需中央财政补贴1 272亿元。两项之和占2009年中央财政收入的4.03%，便可初步实现八亿农民参加城乡居民养老保险。如果考虑到各级地方财政的财力和责任分担，政府应该有能力确保城乡居民参保的最低待遇承诺，并且根据经济增长、最低生活保障水平调整而适时增加政府养老补贴。