张微

（中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东广州 510070）

论我国政府信息公开法律制度的完善

张微

（中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东广州 510070）

政府信息公开是转变政府职能、深化行政管理体制改革的一个重要方面，国务院《政府信息公开条例》颁布实施是我国法治建设的一个里程碑。该行政法规实施一年多来，我国政府在信息公开方面的努力和成绩有目共睹，但是申请难、诉讼难的现象也同时存在，暴露了我国现行政府信息公开法律制度的不足。为进一步促进依法行政、保障公民知情权，应通过出台司法解释、修改与《政府信息公开条例》存在冲突的法律规范等途径完善现行政府信息公开法律制度。

政府信息公开；依法行政；知情权

政府信息公开，在2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中就被确定为转变政府职能、深化行政管理体制改革的一个重要方面。2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）更是将这一政策性的制度上升为政府的法定义务、公民的法定权利，这是我国民主法治建设的一个里程碑。

至今，《条例》已经实施一年多，我们欣喜地看到它对于保障公民知情权、促进政府依法行政起到了巨大的推动作用。但是，随着湖南汝城职工状告政府信息不公开案等实践的展开，《条例》内在的缺陷逐渐显现。有学者称，《条例》的实施尚未推开政府信息公开的“玻璃门”。事实证明，我国以《条例》为主的政府信息公开法律制度亟需完善。

一、政府信息公开法律制度的界定

所谓政府信息，根据《条例》第二条的规定，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。有学者认为，政府信息公开法律制度是关于政府信息公开的原则、适用机关、公开和豁免的范围、公开的方式和程序、涉及政府信息公开与豁免公开的申诉和诉讼等各项具体法律制度的总和。

在《条例》实施之前，截止到2006年11月1日共有42个地方省市已有地方立法，包括地方性法规、地方政府规章及其他规范性文件。这些地方立法在位阶上低于《条例》，其中与《条例》相抵触的条款自《条例》实施之日起已经失效，不在本文讨论范围之内。尽管法律、其他行政法规和规章中存在与信息公开相关的条款，而且地方立法中还存在与《条例》不抵触而仍然有效的规定，但是考虑到《条例》是我国政府信息公开的第一部专门行政法规，同时限于篇幅，本文政府信息公开法律制度拟以《条例》为基点展开研究。

二、我国现行政府信息公开法律制度存在的不足

从2008年《条例》实施之日起，各地开始出现有关信息公开的行政复议和行政诉讼案件，主要集中在上海、北京等经济发达城市。尽管各地“政府信息公开第一案”频频见诸报端，数量可观，但是，除了湖北的“第一案”以原告徐建国胜诉结案，河南的“第一案”因被告在诉讼过程中履行了公开职责而庭外和解外，许多案件均无下文，其中多数案件根本没有被法院立案受理。司法救济的困境很大程度上源于以《条例》为主的政府信息公开法律制度的内在缺陷。

（一）《政府信息公开条例》存在的不足

从源头上防治腐败是《条例》出台的一个重要动因，《条例》总则开篇即指出立法的目的在于促进依法行政，发挥政府信息对于人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。为保障立法目的的实现，《条例》第五条明确规定行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。但是一年多来的实践表明，《条例》中许多模糊性的规定不利于立法目的的实现，与公正、公平、便民的原则不相协调。

第一，申请者的资格不明确。《条例》第十三条规定：公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。至于什么是“生产、生活、科研等特殊需要”，《条例》并无进一步明确规定，申请者资格模糊的直接后果是为行政机关基于部门利益或者避免风险而拒绝公开信息提供了理由。而国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》中规定：行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息可以不予提供。该规定进一步强化了行政机关决定公开信息与否的裁量权，不利于实现对行政机关实施监督的立法目的。

第二，信息公开主管机关职权范围不明确。《条例》第三条规定：将地方人民政府办公厅（室）确定为政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。根据我国现有的行政管理体制，“本行政区域”内不仅存在本级政府的所属部门，也包括本行政区域内实行中央或者省以下垂直领导的机关，如国税、海关工商、地税等部门。尽管立法的本意是将两者都包括在“本行政区域”的职权范围之内，但从体制上看，实行垂直领导的部门并非一级地方政府的工作部门和下属机构，不受地方政府的领导，实践中容易以其信息交由上级部门，本级机关无权公开为由拒绝执行，容易导致主管机关的职权只停留在书面规定。为保证主管机关职责的顺利履行，尤其是监督职能的有效执行，有必要在全国范围内对立法本意加以明确，从而解决实践的困境。

第三，有关信息公开救济途径的规定粗疏，无法与《行政诉讼法》有效衔接。《条例》中关于信息公开的救济途径的规定只有三十三条第二款，除此并无任何实质性规定，这是大量信息公开诉讼面临困境的主要原因。《条例》的模糊性规定直接导致诉讼中的诸多要素无法确定。申请者资格不明确导致原告资格难以确定；《条例》规定适用对象的模糊性导致被告资格难以确定。对“法律法规授权的组织和单位”学界仍存争议，司法实践对于大学、水电气等公共事业单位能否作为信息公开诉讼的被告也就难以把握。而诉讼的受案范围则受困于《条例》规定的几种不公开的例外情况：一是涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息；二是国家秘密、商业秘密和个人隐私。这一规定过于抽象，在实践中申请人往往对行政机关的认定产生异议。

至于诉讼中最核心的举证责任，行政诉讼法虽然采取了举证责任倒置的模式，但是对于事实存在与否的证明仍然要原告承担，比如证明申请人本身符合申请公开的条件、证明申请人已经以数据形式提出申请等，如果没有被申请人的配合，申请人很难完成。由于法律规定的模糊性，大多数法院只能谨小慎微，或是不立案或是不支持原告诉讼，诉讼难也就可想而知了。正所谓无救济即无权利，失去了司法救济保障的信息公开，公民的知情权只能成为一纸空话。

（二）其他相关法律规范与《条例》存在冲突

信息公开法律制度实施中的障碍不仅来源于《条例》规定本身存在的缺陷，也来源于其他相关法律规范与《条例》存在的冲突，尤其以《中华人民共和国保守秘密法》（以下简称《保密法》）和《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）最为突出。

首先，《保密法》与《条例》存在冲突。信息自由和知情权是公民的基本权利，《条例》的出台不仅为了促进政府依法行政，同时也是为了保障公民知情权。现行《保密法》受传统思维模式的影响，设密的范围过于宽泛。随着实践的进一步展开，该法与《条例》之间的冲突愈发明显。立法部门已经意识到了问题的紧迫性，《保密法（修订草案）》于2009年也向社会公开征求意见，目前已经结束。

但是从草案的内容来看，情况仍然不容乐观。草案第九条关于国家秘密范围的规定，只是照搬现行《保密法》第八条的内容。第九条第一款第四项“国民经济和社会发展中的秘密事项”缺乏明确界定，与《条例》第十条要求重点公开国民经济和社会发展相关信息明显冲突。第七项规定的“经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”更是将保密的范围无限扩大。这种无事不保密的立法显然无助于缓解与《条例》之间的冲突。

其次，《档案法》与《条例》之间的矛盾也很突出。归档是档案信息与政府信息的分水岭，归档之后，相关信息即由《档案法》调整。现行《档案法》及其实施办法对档案信息的开放和利用限制过多，规定严格，原则上30年内不得公开。《条例》规定：政府信息一般自形成（或变更）之日起20个工作日内公开，现行《档案法》的规定已经明显滞后。由于《档案法》是上位法，根据《立法法》的规定：两者发生冲突的时候，应该适用《档案法》的规定。这就限制了档案类政府信息的开放，也为部分行政机关规避政府信息公开提供了借口。

三、完善我国政府信息公开制度的建议

政府信息公开法律制度是一个系统工程，《条例》的实施无疑是此项工程的一个良好开端，面对实践中的困境，首要的是加快配套制度的建设和体制改革的步伐。笔者建议，通过对一年多来实践的总结和梳理，既要通过司法解释完善《条例》，同时也要充分发挥《条例》的“倒逼”作用，推动相关领域的改革，完善相关法律规范，使政府信息公开法律制度成为一个有效协调的体系。

（一）尽快出台司法解释，增强《政府信息公开条例》的可操作性

正如上文分析，《条例》中存在的模糊概念亟待明确，而期待在未来《条例》上升为法律时再加以明确的愿望固然良好，但却不是解决目前困境的最好出路。在我国目前的立法体制下，作为国家“二次立法”的司法解释才是解决问题的权宜之计。

2009年11月2日，最高人民法院公布《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》，向全社会公开征求修改意见和建议。该意见稿主要涉及政府信息公开行政案件的受案范围、当事人资格、特殊的证据规则、不予公开范围的司法认定、政府信息公开与适用《档案法》的关系、裁判方式、针对公共企事业单位诉讼的参照适用等问题。

需要指出的是，意见稿虽然涉及《条例》中许多民众关心的内容，但却存在与《条例》属于同等层次细化的嫌疑。比如第一条的受案范围，依然流于粗线条。第十一条规定人民法院应当认定属于不予公开的六种范围仍然语焉不详，如此解释只会给政府不公开信息预留空间，司法效果必将大打折扣。

（二）修改其他相关法律规范，增强政府信息公开法律制度的整体协调性

信息公开应该是法治政府的常态，尽管没有明文确定，但是《条例》的内容基本坚持了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。立法部门应该及时修改其他与之相冲突的法律规范，增强政府信息公开法律制度的整体协调性。

其中，如前文所述《保密法（修订草案）》最重要的是要对保密范围作更细致的规定。另外，必须建立有关定密、涉密纠纷的救济途径，避免有的行政机关动辄以信息涉密为由驳回相对人的申请。救济途径的规定必须全盘考虑与行政复议、行政诉讼的衔接，减少以至消除《保密法》对实施信息公开、实现公民知情权的障碍。

另外，档案是政府信息的重要资源，面对现代民主社会对信息公开的新要求，《档案法》的内容已经明显滞后，亟需修改，尤其应当修订关于档案保密期限和档案开放的条款。笔者以为，对不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，也应纳入政府信息公开的范围，向全社会开放。参照政府信息公开，档案开放也应遵循“以公开为原则，不公开为例外”的原则。

在对《档案法》及其实施办法进行修改之前，对于如何解决司法审查的困境，笔者以为应该把握几点：第一，如果公民、法人或者其他组织提出信息公开申请时行政机关尚未将有关信息移交档案部门，为逃避公开而临时将信息归档的，法院应判令该行政机关公开相关信息。第二，政府信息移交被申请行政机关档案部门保存的，视为该行政机关保存，按照《条例》，应当由该被申请行政机关公开。第三，确实已经移交档案部门的，按照现行《档案法》及其实施办法规定执行。

需要指出的是，尽管现行政府信息公开法律制度存在一些不足，但是《条例》对于法治建设的深远意义以及我国政府在信息公开方面所作的努力和取得的成绩仍然毋庸置疑。对现存制度的梳理和检视，不是为了无端地指责和批评，而是为了更好地前行。希望本文一点粗浅的建议能够起到抛砖引玉的作用，期待我国政府信息公开法律制度日臻完善，不断成熟。

[1]刘文杰.湖南汝城5名职工状告县政府信息不公开[EB/OL].新华网，2008—5—10.

[2]许浩.马怀德受访：政府信息公开遭遇难题[N].法制日报，2009—4—30.

[3]应松年、陈天本.政府信息公开法律制度研究[J].国家行政学院学报，2002，（4）.

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[5]郭锦辉.政府信息公开亟须建设配套制度——访中国社科院法学所研究员周汉华[N].中国经济时报，2009—4—27（06）.

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责任编辑：杨姝琴

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1003—8744（2010）03—0038—04

2010—1—8

张微（1983—），女，中共广州市委党校政治学与法学教研部教师，主要研究方向为行政法学与行政诉讼法学。