万玲

（广州行政学院公共管理教研部，广东广州 510070）

论多元化政策议程的构建

万玲

（广州行政学院公共管理教研部，广东广州 510070）

政策议程作为前决策环节，是确保决策科学化、民主化的重要前提和基础。如何消除社会问题进入政策议程的障碍，保证公众关心的社会问题得到及时有效解决，是当下维护社会稳定和整合多元利益，促进社会和谐的关键，而构建多元化的政策议程则是社会发展的必然选择。

公共政策；议程；公众参与

长期以来，由于缺乏多元的社会利益结构和社会性的政治输入渠道，我国的政治决策更多地表现为权力精英为民做主。尽管从1987年党的十三大报告第一次提出党的决策科学化和民主化后，我们在参与决策这一块投入很多的精力，做了不少有益的探索，尤其是创造出了许多反映现代民主决策特点的参与方式，如社情民意反映制度、专家咨询制度、重大事项社会公示制度、社会听证制度等等。但是，随着改革开放的深入和社会利益与阶层的不断分化，民众的组织及参与需求也日趋旺盛，现有的这种参与体制无疑已经很难满足多元利益主体的需要。在这样一种供需矛盾状态之下，各种利益主体开始积极寻求其他多种参与决策的途径，在现实生活中，创造了不少的神话，也付出了不少的代价。如最近几年各种焦点性事件尤其是群体性事件的发生，都很好地证明了这一点。其中最重要的原因之一就是百姓所迫切需要解决的社会问题一直进入不了政府的政策议程，才导致各种社会问题长期被积压而造成严重的社会后果。

这些问题无疑对我们现有的议程设置体制构成了巨大的威胁和冲击,亟待我们构建一种多元化的政策议程，打破当前我国政策议程设置的单一格局和隐蔽状态，让广大公众能真正地体验自己做主的感觉。这也是确保公众关心的社会问题能够得到及时有效解决，维护社会稳定和整合多元利益，促进社会和谐的关键。

一、公共政策议程的概念及作用

关于公共政策议程的概念，不少学者都从自己的角度对其进行了阐述和解释，如约翰· W·金登认为，所谓政策议程就是指“政府官员在任何给定的时间给予某个受关注的主题编目”，在他看来政策议程就是摆在政府面前的一个问题清单。台湾学者吴定认为，政策议程乃是一个公共问题成为社会上的重大“议题”并引起多数人注意，进而被政府机关接纳，列入处理解决议程的整个过程。大陆学者张金马则认为，政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构进行的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。

尽管各个学者对政策议程的理解不尽相同，但我们仍然能够发现一些共同的特征，即政策议程其实就是对某些重大的社会问题进行确认并按照轻重缓急进行排序的过程。通俗地说，就是社会发展中会产生出多种多样的公共政策问题，政府等公共机构不可能在一定时期中将所有政策问题都加以解决。因此，必须有一个平台或一种机制能让它知道有哪些问题存在，甚至哪些问题更为重要，这一平台或机制的构建过程就是建立公共政策议程。

很显然，为了获取政府决策者的注意，进而获取政策资源，不同的利益主体必定会积极地发挥自己的能量，极力地推荐并游说自己的主张和诉求，于是，政策议程不可避免地会成为一个多方利益主体博弈的舞台，因此，它在整个政策过程中必定扮演着重要的角色，正如托马斯·R·戴伊所言：决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要。这不仅仅因为在理论上它是公共政策的逻辑起点，而且还因为政策议程的创建是对社会问题进行筛选和排序的过程，所以，它会直接影响到社会利益权威性分配的结果。因而，科学地选择合适的政策问题并列入议程，是进行科学民主决策的重要前提和基础。这就需要我们的政府必须能开放决策，构建多元化的政策议程，让社会大众的声音都参与到我们的议程中来。正如兰德公司进行的一项调查表明：有意义的公民参与主要发生在议程设置阶段，而在政策形成的其余阶段，专家和政府就取代了公众的地位，成为政策形成的主导，公民参与所能发挥的作用逐渐减少。这也正好说明了议程设置是最能体现公众参与效力的一个重要环节。

二、构建多元化政策议程的必要性

（一）利益集团发展的需要

众所周知，随着改革的不断深入，社会阶层也不断的分化，大量曾经的“单位人”成为“社会人”，为了寻求久违的集体和归属感，基于共同的兴趣、爱好和利益，在利益分化的基础上，大量不同的利益主体逐渐发育起来，从而形成社会发展中一种新的组织形式，即利益集团。利益集团作为市场经济不断发展和利益群体日益分化的一种必然产物，在现代社会中已经发生着越来越重要的作用。诚如我国学者孙立平所言，中国已经进入了利益博弈的时代。通过利益集团的形式表达利益诉求已成为目前社会发展的一种常态。这些利益集团的发展对社会各行各业都产生了重要的影响。尤其是最近几年，它们对公共政策的影响明显增强，几乎影响到了公共政策的各个环节，成为公民参与国家政治生活的一般形式。

（二）公民社会崛起的需求

现代民主社会除了催生一批颇有影响力的利益集团之外，最大的成就就是孕育了一个比利益集团还为强大的社会群体，那就是公众。随着社会的不断发展与成熟，公众的力量也不断崛起，参与意识日渐增强。过去，由于公众的松散性，他们往往没有自己的主见，很难对某一问题保持持久的关注，但现在不同了，我们看到，除了参与正式的组织来表达自己的诉求、维护自己的利益之外，公众还会在一些涉及切身利益的大型公共性事件中自发地组织起来，捍卫自己的权利。如厦门PX事件、出租车罢运事件、昆明道路私改公事件等等，都是公众维权和参与意识觉醒的典型例证。在这些事件中，我们看到了公众的理性与非理性，也看到政府的作为和不作为，更看到了一种由现有决策体制所造成的政府与民众的双输的局面。笔者认为，要解决这一问题的根本，就是现有的决策体制必须实现开放性破局，让公众参与政策议程，真正地实现由民决策。

（三）大众传媒变革的影响

如今，随着传媒的变革和新媒体的勃兴，当代中国“大一统”的传播格局已经被打破，从而进入了众声喧哗的多元文化时代。媒介仿佛空气一样在我们的生活中无所不在，越来越多的人们都需要依赖媒体来获得体验和认知。尤其是在高度“媒介化”的风险社会，大众传媒已经逐渐由边缘走向中心，成为“软力量”的重要组成部分。除了承担理所当然的“监督”功能之外，在塑造公众，影响公共政策方面，媒体也开始不断发挥其无以替代的作用。其影响力主要表现在主动设置议程、聚合放大公众议程、或曝光隐蔽议程等方面。特别是网络的出现，更是极大地张扬了公众的诉求和声音，而逐渐成长为公众参与政策的一条主渠道。

总之，在一个公众的知情权和参与意识空前提高的社会，政府开始变得越来越弱势。在一种政府、市场与社会三足鼎立的关系状态中，权威与统治很显然将会越来越不受欢迎，相反，平等对话与公平正义势必成为大家共同的诉求。那么，反映在政策议程的设置上，一个必然的趋势就是要改变单一的议程设置格局，积极构建多元化的政策议程。

三、构建多元化政策议程的建议

（一）规范利益集团，防止隐蔽议程

尽管利益集团的发展有其积极的社会作用，但同时，随着大量特殊利益集团的不断涌现，也产生了许多消极的社会影响。反映在现代民主政策过程中，则表现为大量的政策倡议受阻以及政策创新、行政改革的机会被忽略和遮蔽，如山西黑煤窑事件、封口费事件以及“截访”等等，这些事件都反映了一个共同的社会现象，即政策议程的设置受阻、隐蔽议程大量累积、行政决策与执行的科学性出现了危机。其中一个非常重要的原因就是特殊利益集团的操纵以及与政治精英的合谋，导致大量隐蔽议程的出现，从而使老百姓所关系的一些至关重要的问题长期都被排除在议程之外，无法公之于众，更不用说得到解决了。因此，要构建一个开放的、多元的政策议程，首要的一条，就是必须突破特殊利益集团操控的格局，尤其是要调整和控制官僚集团，防范这一特殊而又庞大的利益集团在社会发展过程中对民利的蚕食。我国学者陆学艺在其主持的《当代中国社会阶层研究报告》中对此描述道：在改革的最初十年，国家与社会管理者阶层（即官僚集团）是改革的推动者，但却处于政治与社会经济地位不一致的状态，他们的经济利益没有得到相应的补偿；在改革的后十年，他们仍是改革最积极的参与者和推动者，并且是经济改革和经济增长的较大获益者之一。所以，要规范利益集团，政府首先必须从规范自身的行为入手，放弃与民争利的思想，回归服务本位。其次，才能通过自身的模范效应，规范现有的特殊利益集团，鼓励均衡发展。再次则是需要有意识地培养并扶持社会组织尤其是民间组织的发展，引导广大民众树立理性的、有组织的维权意识，通过壮大民间力量，形成多元化的竞争和参与格局。

（二）培育社会资本，壮大民间力量

所谓社会资本，借用帕特南的观点，就是指普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。弗朗西斯·福山在《社会资本》一文中也指出，社会资本就是一个群体的成员共同遵守的、例示的一套非正式价值观和行为规范。按照这一套价值观和行为规范，人们得以彼此合作。可见，社会资本是老百姓改变过去松散的组织状态，进而加强联系，甚至促成密切并广泛合作的社会基础与情感纽带。而要构建开放性的政策议程，其中非常重要的一条就是提升公众议程的力量。为此，政府应不断加强社会资本的培育，以提高公众参与的正式性、常规性和有效性。一方面，要加强民间组织建设，为社会资本的建设培养载体。主要是要鼓励民间社会团体或非政府组织的发展，提高社会自组织化程度，为公众的利益表达提供合法的组织基础。另一方面则是要提高政府工作的透明度，增强政府与公民的互动。在政策制定过程中，政府应有意识地发展社会各阶层的参与能力，倾听一切公民包括不同阶层、族群、宗教、语言群体的声音，特别是弱势阶层的呼声，并增强回应性，以营造民主、科学的决策氛围。总之，就是要通过壮大民间力量，让公众都能够以不同的形式有组织地参与到政策议程中来，从而实现与其他不同利益群体之间的平衡博弈和平等竞争。

（三）引导传播媒介，构建网络议程

媒体不仅是公众表达诉求的一个工具和手段，更是政府了解民情、倾听民意的一个窗口，对媒体进行有效的引导，是政府把握民意，进行议题管理的必要环节。要构建开放性的政策议程，决不能忽视媒体的参与，因此，政府应进一步创新对新闻媒体的监管制度与方式。一方面，要从制度上充分肯定媒体的地位和作用，保障新闻媒体的自由报道权和公众的合法知情权。另一方面，则要积极引导新闻媒体构建媒介议程，尤其是要充分发挥网络的作用，有效构建网络议程。总之，就是要做到把话语权从党政官员、社会精英手中逐渐转移到市民手中，提高公民参与、影响公共决策的能力，从而推进各项政策议程的建立并促进社会问题的解决。

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责任编辑：温朝霞

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1003—8744（2010）06—0031—04

2010—9—12

万玲（1980—），女，广州行政学院公共管理教研部讲师，主要研究方向为公共管理与公共政策。