吴瑞坚

（中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州 510070）

广佛同城化的协调机制研究
——基于集团理论视角的分析

吴瑞坚

（中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州 510070）

广佛同城化是珠三角一体化的突破口，对未来珠三角一体化有着极其重要的意义。从集团理论视角来看，两个有着不同利益诉求的集团，在实现利益相容集团的转变过程中存在的行政区划制度障碍、理性官僚障碍、共同利益障碍以及目标标准的障碍，而这些障碍的克服必须通过一套有效的、完善的协调机制的建立，涉及行政区划、利益补偿机制、民间力量的参与等路径来实现。

同城化；协调机制；集团理论

2008年底国务院批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（下称《纲要》）提出以广佛同城化为突破口，带动珠江三角洲地区城市一体化进程，广佛同城化具有一定“先行先试”的示范性作用，但是影响当前广佛同城化的不是空间形态的同城化，而是政府之间的同城化。可见，推动广佛同城化进程的关键在于双方政府的支持和配合，在于探索出双方之间的有效协调机制，因此本课题的研究具有很强的现实意义。本文从奥尔森的集团理论[1]入手，把广州和佛山假设为两个由有共同利益的个人组成的集团，探索两者之间如何从排他性的集团转向利益相容集团，实现双方之间收益最大化的实现路径。

一、广佛同城化协调机制的涵义及其功能

广佛同城化是经济社会发展的必然结果。广佛地域相连,历史相承,文化同源，改革开放30多年来经济快速发展，城市化水平呈现不断提高的趋势。从改革开放初期为佛山提供专业技术人才支持，到广州市民在南海黄岐置业，广佛同城一直由民间在推动。目前，随着广佛地铁的即将开通，双方之间同城化的条件越来越成熟，广佛同城化的协调机制也显得越来越重要。

广佛同城化的协调机制是指基于双方利益最大化基础上，通过政府与非政府之间的共同推动，促进区域一体化的一系列制度安排。这种机制的功能在于整合和优化双方之间的资源配置，从而实现区域竞争力和辐射力的最大化。其作用主要表现在三个方面：一是协调机制可以有效避免双方之间的重复建设，避免双方的“恶性竞争”，减少公共资源的浪费。当前，城市与城市之间定位类同、产业同质现象非常严重，如果缺乏必要的协调机制，广佛之间的这种趋势会越来越严重，最后导致双方之间的恶性竞争，造成社会资源的极大浪费。二是有利于减少双方的制度壁垒，促进区域市场一体化，及至于经济一体化。所谓的“制度壁垒”是由于行政区划所造成的，比如电话的长途费、手机的漫游费、汽车的路桥费，还有涉及居民切身利益的各种社会保障、教育问题等等，这些都是因为行政区划而设置的市场壁垒，无形中增加了双方之间的交易成本。三是协调机制具有一定的约束功能，可以加快同城化进程。无论是政府间的协调机制还是民间（行业组织）的协调机制都是双方的一种契约，具有一定的约束力，可以大大加快同城化进程。

二、广佛同城化协调机制存在障碍的集团理论分析

协调机制作为一种契约，前提是双方都必须让渡约定的权利，即在追求双方利益最大化基础上牺牲部分个体利益，但按奥尔森的看法，集团目的都是为某一集体利益服务的，其本质就是使集团中的成员受益。所以尽管集团的全体成员对获得这一集团利益有着共同兴趣，但他们要付出的成本却没有共同兴趣。[2]广州和佛山作为两个利益主体不同的集团，服务于不同的集团成员，双方可能存在利益的不一致性，因此协调机制建立的最大障碍来自于利益的协调与补偿机制。

（一）行政区划的障碍。广州和佛山是两个不同的行政主体（集团），它们是两个相互没有隶属关系的集团，而且有着不同的行政级别，广州是副省级城市，佛山是地级市（广州行政级别比佛山高半级）。要将两个不同级别、不同地位的集团进行平等合作，必须地位高的集团作出让步，否则合作无法实现。两个集团间的这种不平等是行政区划造成的，而行政区划是一种刚性约束，这是由我国行政体制性质所决定的。我国是单一制国家,不同级别、不同类别的行政建制享有不同的管理职权，因此两个管理权限不对称的集团之间靠协调机制来解决同城化问题存在一定的难度。单一制体制下通过行政区划调整的手段来解决城市与城市之间的协调问题更容易，这一点与地方自治体制不一样，在地方自治体制下通过协商机制来解决则容易一些。[3]《纲要》虽然提出要以广佛同城化为突破口实现珠三角一体化，但并没有提到行政区划的调整。因此，广佛同城化乃至珠三角一体化并不涉及行政区划调整，行政区划将成为两个集团寻求共同利益的制度障碍。而且，因为涉及市与市之间行政区划的调整必须得到中央政府的批准，因而这种障碍在短期是无法解决的。

（二）共同利益的障碍。利益协调机制是广佛同城化的核心问题，只有解决了这个问题合作才可能产生。广佛两者有着不同的利益诉求，他们本来是两个利益排他的集团，彼此之间的合作必须找到共同利益，否则集体行动就不可能产生。也就是说，“除非集团成员同意分担实现集团目标所需的成本的情况下给予他们不同于共同或集团利益的独立的激励，或者除非强迫他们这么做，不然的话，如果一个大集团中的成员有理性地寻求使他们的自我利益最大化，他们不会采取行动以增进他们的共同目标或集团目标。”[4]按奥尔森的逻辑，广佛同城化必须找到额外的补偿机制，为那些为实现共同利益而付出成本的集团进行补偿，按目前的制度设计看，这种补偿是比较难实现的。因此，推动广佛同城化更多依靠行政命令，由上级政府强迫他们这么做，通过政治手段来实现集团之间的融合。目前，上级政府并没有设立专门机制来推动同城化，因此双方之间的行动就有非常态性，当上级政府要求时，双方就有动作，没有要求时行动就会缓慢。在能够找到共同利益的地方，行动就比较迅速，如教育、医疗等领域，而利益分歧较大的领域，如产业布局、西江流域治理等则推进得比较慢。

（三）理性官僚的障碍。假设政府是一个大集团，那么政府官员就是其中一个小集团。官员的一般动机包括“权力、金钱收入、声望、便利、安全、个人忠诚、精通工作的自豪感、为公共利益服务的渴望、对特定行动计划的承诺。”[5]其行为目的是谋求最大的私利，为追求效用的极大化而行动的。因此，只有大集团的目标能够为小集团带来经济激励或社会激励或其它收益时，小集团才可能为实现大集团目标而努力。从目前的制度设计看，实现广佛同城化不可能为官员带来直接经济收益，因此这个激励是可以排除的。但奥尔森认为经济激励不是唯一的激励，人们有时还希望去获得声望、尊敬、友谊以及其他社会和心理目标。也就是说，推动广佛同城化不存在经济激励，可能有一种社会激励会驱使他这么做。此外，推动广佛同城化作为一种“政治任务”，官员能够顺利完成这个任务，也可能获得权力的收益（即被提拔到更高的位置），可见，广佛同城化的实现程度与官员收益大小成正比。正激励外还存在一种负激励，当官员不推动同城化或把这一责任推给别人时，集团的其他成员“可能会运用‘社会压力’来迫使他们承担实现集体目标的责任，或者俱乐部会开除他们。”[6]因此，广佛同城化的进程与官员承受的外在压力有关，民间同城化的愿望越强烈，则官员承受的压力越大，这种社会压力会迫使他们采取行动，加快推进同城化。

（四）目标标准的障碍。广佛同城化目前处于探索阶段，虽然有关政府部门都已开展相关的工作，如规划、教育、体育、旅游、交通等都在做同城的规划或项目，但同城化的最终目标却没有明确的界定，或者说没有办法界定，集团行动因此显得没有目的性，只能走一步算一步，甚至影响了工作的计划性。究竟达到什么程度才算同城化，同城化是指基础设施同城化，还是指公共服务同城化，又或者是行政区划同城化，实践中没有办法进行衡量，导致无法建立同城化的绩效评估机制和考评机制，也是集团行动迟缓或不行动制造了机会。

三、广佛同城化协调机制的路径选择

多年来,广州有意“西联”,加强与佛山联系；佛山主动“东承”,承接广州辐射。随着2008年底出台的《纲要》和2009年公布的《广佛同城化发展规划（2009—2020）》,都标志着广佛同城化进入实质发展阶段，协调机制的建立显得尤为迫切。从西方发达国家的经验看，城市群发展中的协调机制为实现区域经济发展、区域一体起着重要作用。日本主要通过立法保证地方政府的自主权利、制定区域规划确保城市群内战略性协作、成立城市群协调机构等途径实现。美国为解决大都市区发展中面临的区域性矛盾和问题，采取了“行政区划调整、建立大都区政府、组建半官方性质的地方政府联合组织、设立功能单一的特别区及其协调机构、签订政府间的合约”等措施来协调。[7]

（一）建立适当的行政区划调整机制。从广佛都市圈到广佛同城化，作为珠三角联系最为紧密的双城，总是想法多于做法，口号大于实际，竞争大于合作，其根本原因在于双方行政区划的刚性约束。隶属于不同行政区划的集团将政绩导向的城市发展战略发挥到极至，导致城市之间各自为政、以邻为壑、恶性竞争、协调困难，关键在于城市之间的利益争夺。城市间的竞争实际是政府之间的竞争，而政府之间竞争的背后就是政绩的竞争，也可以换算成GDP的竞争，因此广佛同城化的重点难点是以“行政区划一体化”为突破口，引导“政绩一体化”，最终实现“利益一体化”。在我国中央集权的单一制下，行政区划调整不用经过两地居民投票决定，而是由中央政府决定，操作上比美国更加容易，因此，适当地进行政区划调整是必要的手段。即使目前无法实现，但长远来看，经济融合、居民融合必然导致行政区划的融合。

（二）构建具有一定行政职能的专门协调委员会。这方面可以借鉴美国大都市区政府或特别区设置。面对单一城市政府的力量无法解决的协调区域性矛盾时，有的大都市区在城市政府之上建立了具有较高权威性的区域政府。另外一种是具有单一功能的“特别区”。这种特别区是根据特定的管理需求,在都市区内划出一定的范围,然后在这个范围内成立专门的管理机构。该管理机构旨在调节该特别区的利益冲突,使特别区内能够实现资源共享。[8]因此，在维持行政区划不变的基础上，针对广佛之间难以统一行使跨界职能的状况，有必要建立更高层面的大都市区政府专门协调双方之间的矛盾，统一双城之间的规划、产业布局及其它重要基础设施的统一安排，但具体执行还是由地方政府负责。或者建立具有一定行政职能的专门协调委员会，类似美国的特别区，就专门某一项职能进行协调，负责跨越行政区划公共服务的生产和提供，如港口、机场、地铁等公共交通、大型水利工程、大江大河整治、生态环境保护等职能。

（三）建立区域信息共享协调机制。信息共享机制，尤其是决策信息共享机制是解决当前双方无序竞争、重复建设，提高决策科学化的一个途径。由于行政区划的阻碍，为了各自利益最大化的盘算，排他集团之间最大的问题是缺乏畅通的信息交流机制，双方之间各自为政。广佛同城化实际上是要将两个排他的集团整合成为一个利益相容的更大的集团，原来的集团变成大集团中的两个小集团。为了实现更大集团的目标，两个小集团之间实现信息共享变得可能。信息共享机制包括联合会议制度，指定期和不定期如开的通报会、通气会或决策会，通过这个机制不仅实现双方之间直接的信息交流，而且具有协调功能。另外，重大决策双方协调机制、重大事项定期通报机制等途径加强双方之间的信息交流与合作。从产业布局、城市规划、基础设施建设到社会事务管理、基本公共服务等领域必须加强城市之间、城镇之间多层次、多方位的紧密合作机制，实现信息的共享、互补。

（四）建立双方的利益补偿机制。当前，广佛同城化最大的阻力是利益问题，如果利益问题没办法解决同城化就不可能实现。因此，必须建立双方利益补偿机制，确保共同利益的实现。如在教育、医疗等公共服务领域同城化，必须对广州进行一定的补偿或财政转移支付，因为广州在这些公共服务中具有优势，如果教育、医疗向佛山开放，政府就要加大公共财政投入，以满足部分佛山市民享受广州公共服务的需求。在产业布局方面，佛山必须做出让步，主动配合广州进行产业布局、避免重复；生态环境方面，佛山必须淘汰一些污染企业广州上游河流的污染，等等。可见，在行政区划不同城的前提下，双方建立必要的利益补偿机制，对做出利益让步的地方政府给予补偿；建立财政转移支付机制，通过财政转移支付的形式，实现基础设施、公共服务的同城布局，实现各方的利益平衡。

（五）发挥社会中介组织、行业协会的第三方协调作用。政府间的协调机制作为一种正式的协调组织发挥着主渠道作用，但社会中介组织、行业协会的力量同样不可忽视，在一些地方事务的协调中，其发挥的作用可能比政府还要大，因此必须将广佛之间的第三方协调组织实施对接，弥补正式组织的不足。斯通认为，为了实行有效治理，地方政治家应承认都市地方政府独立行动是有限的：“都市政府应将自己的职能与各种非政府的职能结合起来”。[9]广佛同城化不仅是政府部门的责任，更是两地市民的共同责任，活跃于两地民间的非政府组织或半官方组织应该发挥其补充作用，从民间交往开始，组织两地的联合活动，如横渡珠江、龙舟比赛等活动，以非政府的形式推进双方的同城意识，可以有效弥补政府的不足。

[注释]

[1][2][4][6]（美）曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海三联书店，2003.1.18.3.71.

[3]影响中国行政区划调整的因素是什么[EB/OL].雅虎新闻网.http://news.cn.yahoo.com/10-07-/346/2kl6q. htm l.

[5]（美）安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2006.89.

[7][8]龚果.国内外典型城市群发展中的政府协调机制评述[J].湖南工业大学学报(社会科学版)，2009，（3）:17—19.

[9]任进.地方政府理论与地方治理理论述评[J].规划空间，2005.

责任编辑：杨姝琴

F123·9

A

1003—8744（2010）06—0012—04

*本文系广州市哲学社会科学“十一五”规划《广佛同城化的协调机制研究》（编号：09B74）的阶段性成果。

2010—10—1

吴瑞坚（1975—），男，中共广州市委党校公共管理教研部副教授，主要研究方向为公共行政理论、公务员制度和市政管理。