罗亚萍

摘 要:随着物质生活的不断提高,人们越来越追求精神层面的享受,旅游也从少数人的奢侈生活成为大众性的活动。随着参与旅游的人激增,旅游的景区的过度及不合理开发,许多旅游地区的自然环境出现恶化的现象。保护旅游环境的问题逐渐进入人们的视野。旅游环境的保护涉及到环境学、管理学、法学及政策规划等多学科领域,需要相互协调。针对旅游环境保护的立法却相应滞后,不能满足旅游环境保护的严峻形势,文章对旅游环境保护的必要性、措施及进路进行分析,提出针对我国旅游环境保护的立法构想。

关键词:旅游;环境;自然资源;环境保护

中图分类号:D912.6文献标志码:A文章编号:1002-2589(2009)23-0144-03

旅游是人类一种高层次的精神文化享受活动,是人类发展到一定历史阶段的产物。无论何种旅游都离不开其所依托的基础—环境。旅游历史清楚地表明,各地的环境促就了旅游的诞生和进步,主人区域的环境实际上是所有旅游目的吸引力的关键。旅游环境包括自然环境和人文环境。本文所指“环境”,如未作特别说明,仅指自然环境,本文的研究也主要针对旅游的自然环境。

随着人们的物质生活的改善,出行旅游的人数逐年增长,旅游业的发展与环境保护的矛盾日显突出,旅游与环境的关系也变得日趋复杂。旅游环境保护的问题越来越进入人们的视野,成为环境学界、经济学界、旅游学界及法学界关注的一个焦点。目前我国虽然有一些环境、资源保护法规,但存在诸多问题,可操作性比较差。随着旅游与环境的矛盾的日益突出,如果不加以规制与防范,“绿色”产业也会不再绿色,“无烟”工业也会变得有烟。因此,在构建旅游环境保护的法律体系任重而道远。

一、旅游与环境的关系

环境是旅游的基础,无论旅游者以什么样的目的出行,都离不开对蓝天碧云、清新空气、优美的景观的需求。进入现代社会,旅游活动与环境保护之间的关系变得复杂。

(一)旅游与环境的共生关系

不少学者对旅游与环境保护持乐观态度,认为旅游与环境保护的目标是一致的,“旅游和保护之间殷实的战略能够为互利提供巨大的潜力,不仅可以保持旅游的增长,还可以保护生物多样性以及自然环境的各个组成部分。”[1]从积极的角度上看,旅游与环境保护是相互促进的关系:

1.旅游与生物环境。从某种程度上说,正是由于具有吸引旅游者的能力,才有众多野生动物和森林保护区的建立以及大片景区得以保存,同时,地方旅游部门、旅行公司和宾馆补充了自己的设施,组织导游带领的、沿特定路径的远足和野营之旅。通过这种方式,原本自己可能无意,或缺乏从事此类活动手段的旅游者,能够享受到观赏野生生命、植被和景色。

2.旅游与环保意识。旅游有助于推广对环境的意识、欣赏和关注。对一些以体验、探险性质的生态旅游,旅行者更是强调环保意识, “除了记忆,不留下任何东西“;“除了照片,不带走任何东西”。笔者也是在参加了多次户外运动中,接受了最为朴素的环保意识。

3.旅游与环保经济支持。旅游的发展不但能为环境保护提供动机,更重要地是为环保提供经济手段。非洲国家公园和自然保护区的建立是早期的一个实例,说明认识到了生物多样性和旅游之间的关系,以及旅游保护的能力。

(二)旅游与环境的冲突

如果不妥善处理旅游与环境的关系,两者也会有冲突,“开发—破坏”、“保护—旅游不能发展”这样的矛盾时时存在。

1.从某种程度上看,开发是对环境的一种破坏。由于旅游业是一个新兴的产业,目前普遍存在粗放型开发模式,使得积极的开发也会带来破坏。西安秦始皇兵马俑就是一个典型的例子。[2]因技术条件限制,兵马俑一号坑的彩陶已逐渐褪色,失去了往日的光泽。另外,因管理不善,资源地游客涌入量往往超过其承载力,从而给资源本身造成致命的损坏,如北京故宫很多地砖已被踏破磨平,地面下陷,增加了保护、修复工作的难度。

2.过量的保护,又妨碍了开发。过量的保护而没有对资源的开发,就不能体现出资源本身所具有的价值,旅游业也就得不到发展。曾经有阿拉伯商人要投资兴建清净寺,但因部分学者强调应保持清净寺的“原汁原味”而“泡汤”。

二、我国旅游环境的法律保护的现状与不足

(一)我国关于旅游环境保护的立法现状

70年代末以来,我国在旅游资源和环境的开发、利用、保护方面制定了一系列法律、行政法规和地方性法规。

1.环境保护法律。迄今为止,由全国人大或全国人大常委会制定颁布的主要法律有《中华人民共和国环境保护法》、《草原法》、《森林法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《野生动物保护法》等。

2.行政法规和规章。由国务院及国务院授权的有关部委制定和颁布的行政法规主要有《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《野生植物保护条例》、《国家重点保护野生动植物名录》、《中国珍惜濒危保护植物名录》等。

3.地方法规。各地尤其是旅游资源较丰富,旅游业较发达的省的地方立法机关也结合当地的具体情况制订了一些地方法规。有些区域还针对旅游资源个体领域的差异,分别制定了各种个体资源领域的保护条例,如《云南省西双版纳傣族自治州野生动物保护条例》等。

(二)我国旅游环境法律存在的问题

1.旅游环境立法位阶较低。虽然目前我国已出台一些关于旅游,包括旅游环境资源保护的法规,以及地方性关于保护本地区的旅游资源的地方性法规。但是,这些法规也存在着诸多问题:

(1)这些法规位阶都比较低,影响力和规范作用非常有限。

(2)这些法规都是针对特定的资源或区域,彼此之间的协调性差,很难形成对旅游环境保护的有效的体系。

(3)有些法规原则性比较强,可操作性比较差。

这些都制约着我国旅游环境保护的发展,亟需有体系完善、位阶更高的法律。

2.现有的环境法律法规不能适应旅游环境保护的需求。传统的自然资源保护方法,主要考虑的是使各种自然资源从数量和质量方面最大限度地满足人类的生产和生活要求,充分发挥其经济效能,但是这种保护忽视了自然资源的环境属性。针对旅游对自然资源的特殊需求,应有专门的旅游环境法律法规加以保护,使旅游业成为可持续发展的产业;同时,旅游环境法律法规也要与现有环境法律法规协调,将传统的保护方法转为更加注重自然资源的环境属性。

3.在监督管理体制方面有缺陷。由于自然旅游资源保护工作涉及内容的广泛性和保护方法的综合性特点,必须要求众多的国家行政部门都参与其事,无论哪一个单独的部门都不可能包揽全部自然旅游资源保护工作。我国目前的《环境保护法》并没有明确各有关部门之间的关系而在其它的自然资源保护法律规范中,则往往是仅就某一个部门,或者少数密切相关部门的监督管理权做出规定。

4.环境执法方面缺位。目前,执法部门的环保意识普遍淡薄,对环保持消极、观望态度。企业、旅游行政部门在旅游宣传上,很少将相关的环境保护法律法规作为宣传内容,很多旅游者从来不知道还有旅游环境保护的法规,更无从谈遵法守法;而且,由于执法不严,违法成本非常低。

三、旅游环境立法构想

旅游业的快速发展,旅游与环境的矛盾日益尖锐,旅游环境保护体系的不完善,相关立法的缺失,将旅游环境立法推到了桌面上。对于如何构建旅游环境保护法律体系,笔者提出三种方案。

(一)制定旅游法典,其中设旅游环境保护篇

目前,推出《旅游法》的呼声越来越高,并已在全国人大代表会中有审议,《旅游法》的出台,是势在必行的事。很多人将旅游业的规范寄托在这部法的出台,有学者主张《旅游法》应包括四个基本内容:旅游经济法、旅游民商法、旅游社会法和旅游环境法。[3]同时,在这部基本法的统领下,构建旅游行政法规、旅游部门规章、地方性旅游法规等不同层次与位阶的法律制度,形成一套较为完善的旅游法律体系。这样一种立法构想,得到很多学者的支持,很多人都理想地认为一部《旅游法》的出台,可以解决所有旅游中出现的各种问题。但是,旅游是一个具有交叉学科的边缘性科学,法律制度既涉及国家的宏观调控、旅游发展规划、国家行政部门对旅游企业的行为的规制;也包括旅游企业的竞争关系旅游企业与消费者(旅游者)之间的民事关系;还包括旅游环境保护等社会公共问题。在一部法里将上述如此众多又差异如此之大的内容囊括,势必成为一个难以把握重点的大杂烩,靠一部法规范有关旅游的方方面面的目标很难得到实现。

(二)修改《环境保护法》,制定专门针对旅游环境的特殊保护制度

目前的环境保护法律体系,重在保护自然资源对人们生活与生产的需求,很少考虑到其作为旅游的要素加以保护。而且,目前的环境保护法多针对不同的资源制定各自独立的法规,比较少针对旅游环境进行综合协调地加以规范。

而旅游对各种资源有特定的需求,其标准也与满足生活、生产的需要不同。例如,目前学界越来越重视对各旅游区的承载力的研究。所谓旅游承载力,是指在自然环境没有出现不可接受的变化和游客体验质量没有出现不可接受的降低情况下,特定景区的游客人数最大值,[4]它是旅游环境质量的重要指标。在目前现有的立法中,可以考虑将旅游环境的承载力问题纳入其中,将此项制度法制化,规范化,成为指导旅游管理部门的监管的一个重要指标。

但是,对现行法规进行较大幅度的修改,一来会影响法律的稳定性;二来成本很高,特别是要与原法律条文的相互协调,是件很困难的事情。

(三)制定专门的旅游环境保护法,对具体不同的旅游环境保护制定法律规范

旅游环境保护是一个复杂的系统工程,涉及到空气、水、海洋、森林、土地、草原等各项资源,对于不同类型的旅游,对资源的需求也有所不同。根据智谋超前原则补充制定相关的资源环境法律法规,填补领域空缺,理顺现有规范的关系,消除矛盾,以旅游资源和环境保护为中心思考点,完善整体框架。针对旅游环境保护的特殊性及复杂性,应制定专门的《旅游环境保护法》,以此为旅游环境保护的法典,再针对特殊资源及特定旅游环境制定相应的行政法规和地方性法规,形成一套旅游环境的法律保护体系。凭此思路,这一立法的设计框架如下:

首先,旅游环境规划法。一个系统的旅游环境保护应当有一个完善的整体规划做统领。目前很多景区管理混乱,开发过度,甚至有在旅游景区内进行开山、建电站等与旅游完全相背的行为,就在于缺少旅游规划,不能很好协调可持续发展与开发、发展旅游与发展工业的关系。

其次,旅游资源环境保护范围。旅游资源包括自然风景旅游资源和人文景观旅游资源,在这里,我们主要是针对自然风景旅游资源,包括:高山、峡谷、森林、火山、江河、湖泊、海滩、温泉、野生动植物、气候等,可归纳为地貌、水文、气候、生物四大类。

再次,组织法。即管理机构,社会团体的权利义务和作用。应明确旅游环境的管理部门,避免造成几头不管的状况。另外,随着公民社会意识的加强,越来越多的公益性组织加入到环境保护的队伍中,如中华环境保护基金会、北京地球村、“绿色之星”废电池志愿者服务队、保护国际等,他们是旅游环保中非常重要的一支力量,在立法中应给予公益性的环保组织明确的法律地位,与政府管理部门相互配合,充分发挥各自的优势。

第四,开发保护程序与保证实施采取的措施。应该改变目前环境立法原则太强而操作性较弱的缺陷,制定详尽的、可操作性的开发程序及措施。要保证旅游开发是在可持续发展的基础上进行的,具体应包括环境保护与污染防治的基本制度。最后,要有对违法者的制裁措施,否则,很难在制度上保证旅游环境的可持续发展。

第五,与国际保护接轨。环境问题是全球整体性的问题。它具有全方位、全因子、整体问题与局部问题交叉和互助促进、既有当前症状又有滞后效应等特点。这些特点决定了它的解决不是任何一个国家单枪匹马能够单独胜任的,必须全球携起手来。《联合国宪章》是环境保护国际合作的纲领性文件,除此之外,国际社会已签署了35种国际环境公约。这些国际公约既是人类在环境保护领域国际合作的成果,也是以后在环保领域的法律依据。我国的旅游环境保护立法也要注意与国际环境保护接轨,这既是进行有效的国际合作的基础,同时也可以吸收借鉴国际先进经验和知识。

参考文献:

[1]张补宏,伍卓深.构建和完善我国旅游立法体系的若干探讨[J].广东商学院学报,2008,(6):75.

[2]张进福.旅游资源开发和保护的辩证关系探析[J].北京第二外国语学院学报1999,(4):56.

[3]张补宏,伍卓深.构建和完善我国旅游立法体系的若干探讨[J].广东商学院学报,2008,(6):75-76.

[4]张文海,刘佳.旅游环境承载力研究进展[J].生态经济,2008,(5):81.

Suggestions for Legislation on Environment Protection in Tourism in China

Luo Yaping

(Xingjian College Guangxi University, Nanning, Guangxi, 53005)

Abstract:With improving material life of the general public, we are increasingly pursuing the enjoyment on a spiritual level. This has promoted tourism from a luxury of minority to a popular activity. So the problem of protecting the environment in tourism has come to our attention.

Protection of tourism environment involves environmental studies, management science, law and policy planning, etc, and all these fields need coordination in order to work effectively. Among those, legislation in protection of tourism environment is comparatively lagging and cannot effectively cope with the current serious situation. This paper is aimed at addressing such situation, analyzing the needs, methods and path, and then making suggestions for legislation of environmental protection in Chinas tourism industry.

Key Words:Tourism Environment, Natural Recourses, Environmental Protection

(责任编辑/石银)