王元京

摘 要:本文在对我国城乡义务教育差别进行深入分析后发现,城乡义务教育还远未跨越均等化阶段。而城乡义务教育之间的差别形成有着深刻的战略、体制、机制、政策等方面的根源。笔者认为由于义务教育长期实施的“重城轻乡”的发展战略,造成农村义务教育发展严重滞后,分散化的投入分工制度造成统筹层次过低,等级分配制度影响资源向农村流动,投入决策制度障碍农民的民意表达,城乡义务教育一直未能统筹到均等化轨道上来,使得城乡义务教育差别难以消除。

关键词:义务教育;城乡差别;制度障碍

中图分类号:G40.054 文献标识码:A 文章编号:1000-176X(2009)09-0003-08

党的十七大报告提出了统筹城乡经济社会发展的新思路,而统筹城乡义务教育的发展则应是统筹城乡经济社会发展重要组成部分。目前学界普遍认为,我国义务教育已经完成了全面普及的任务。2006年国家实施了农村义务教育新机制之后,农村义务教育投入不足的问题已经得到了解决。然而,对我国城乡义务教育差异现状进行深入分析之后,笔者认为,我国义务教育仍然处于低水平的普及阶段,农村义务教育的投入仅仅解决了“温饱”问题,还远未消除多年以来形成的城乡差别,我国城乡义务教育还远未跨越均等化阶段。而城乡义务教育之间的差别形成有着深刻的战略、体制、机制、政策等方面的根源。本文认为由于义务教育长期实施的“重城轻乡”的发展战略造成农村义务教育发展严重滞后,分散化的投入分工制度造成统筹层次过低,等级分配制度影响资源向农村流动,投入决策制度障碍农民的民意表达,使得城乡义务教育一直未能统筹到均等化轨道上来。

一、我国城乡义务教育还远未跨越均等化阶段

1.城乡生均教育经费投入差距呈现长期扩大的态势

1993—2006年13年期间,城乡小学、初中生均投入相对差距由起点的1.38倍、1.44倍扩大到终点的1.54倍、1.59倍,绝对差距由起点的94元、210元扩大到终点的1 005元、1 285元。从阶段来看,1993—2003年10年内,实施了逆向非均等投入方式,城乡生均投入相对差距与绝对差距呈现急剧扩大态势。只有2004—2006年才开始实施正向改进型投入方式,相对差距趋于收敛,绝对差距一直在扩大,城乡差距还远没有消除(如图1所示)。如果延续2003年以后的正向改进型投入分配方式变化趋势,而不从根本上改变投入方式,要消除义务教育投入差距还需要20年左右的时间。

2.城乡生均固定资产差距长期扩大态势更为明显

与不均等的生均教育经费投入相照应,变化滞后的生均固定资产也呈现出类似的变化轨迹。如图2所示,1993—2006年,城乡小学与初中的生均固定资产相对差距由起点的1.06倍、1.11倍扩大到终点的1.59倍、1.54倍。绝对差距由起点的36元、119.6元扩大到终点的1 511.4元、1 917.4元,扩大了41倍、16倍。从阶段来看,1993—2001年8年内,城乡小学生均固定资产差距呈现急剧扩大态势,之后才开始缓慢趋于收敛。1993—2003年10年时间内,城乡初中生均固定资产差距呈现急剧扩大态势,近3年才开始缓慢趋于收敛,作为城乡长期差别投入累积而成的结果,城乡生均固定资产差距的收敛程度要明显小于投入差距的缩小。如果不改变既定的投入方式,依照现在的态势发展下去,城乡小学生均固定资产要到2105年才能均等!城乡初中生均固定资产实现均等还要20年左右。

3.城乡义务教育水平差异并未明显缩小

我们可以从城乡义务教育水平均等化的程度,来判断政府的公共教育投入政策与体制是否合理。

教育投入与产出的目标就是使受教育者达到九年制义务教育的学历要求。所以受教育水平可以最终反映投入水平。首先,城乡文盲率比较。1996年与2006年相比,城镇文盲率由9.12%下降到6.31%,农村由22.93%下降到12.49%,但是2006年农村的文盲率仍然是城市2倍以上。其次,城乡初中以上学历比较。同期农村初中及以上学历的比重由35.9%提高到47.8%,城镇由65%提高到71%,城镇是农村的1.5倍。最后,城乡高中以上学历比较。同期农村高中及以上学历的比重由7.0%提高到8.0%,城镇由30%提高到32%,城镇是农村的4倍。纵观10年,城乡义务教育水平不仅相差悬殊,而且没有明显缩小差距。

4.城乡义务教育差别仍达到2倍

在综合考虑以上城乡义务教育经费投入、教育条件、教育效果等各种因素(没有考虑地区之间的城乡差异)的基础上,我们设计了城乡义务教育的综合发展差异指数,以科学评价城乡义务教育的发展差距。 城乡义务教育综合差异指数评判结果:2006年城乡教育投入差异指数小学为2.03,初中1.57;城乡办学条件差异指数小学为2.09,初中为1.68;城乡教育效果指数小学为2.60,初中为2.60;城乡教育差别综合指数小学为2.28,初中为2.03。因此,中国义务教育正处于低水平、非均等的普及阶段,还远未跨入均等化的发展阶段,农村义务教育距离均等的目标尚远(如表1所示)。

二、长期实施“重城轻乡”的教育发展战略造成农村义务教育发展严重滞后

战略决定政策,政策决定资金分配。城乡义务教育之所以出现如此之大的发展差别,最根本的原因是长期推行“重城轻乡”的非均衡教育发展战略所致。

回顾20年(1986—2006年,是中国颁布的第一部义务教育法与新修订的义务教育法的起点年与终点年时期)的义务教育发展进程,我们可以得出一个基本判断,长期以来,为了促进义务教育乃至基础教育的发展,我国采取了“重城轻乡”的非均衡发展战略,即“先城市、后农村,先发达地区、后欠发达地区”的发展战略。在公共教育总投入较少的情况下,国家不进行教育资源的统筹配置,而是下放给地方各级政府“各显其能”。这样,由于历史原因,农村相对于城市,沿海地区相对于边远地区的财力有较大差别,这样推进义务教育发展必然带来城乡差别与地区差别的扩大。

“重城轻乡”的教育发展战略带来城乡教育差别的扩大。1986年国家颁发了首部《中华人民共和国义务教育法》,正式提出了“实行九年制义务教育,各地根据情况确定推行义务教育的步骤”。1993年国家在《中国教育改革和发展纲要》上进一步提出了到2000年实现“两基”目标(基本普及义务教育、基本扫除青壮年文盲),2007年《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》又提出要到2010年完成全面普及义务教育的目标。但是,从全局来看,城市早在20世纪80—90年代就已经完成了普及任务,目前城市已经普及了12年义务教育,一些城市甚至普及了大专教育,但部分中西部农村地区到现在还未普及九年制义务教育,意味着城乡义务教育普及时间差达到了10—15年之久。城乡义务教育普及的严重不同步,显然是非均衡教育发展战略的必然结果。不仅如此,在“重城轻乡”的发展战略下,率先普及义务教育的城市与发达地区在义务教育上继续加大投入,办学条件与师资条件不断提升,而未普及义务教育的农村地区和欠发达地区由于财力不足,则为实现普及“达标”而苦苦挣扎,西部一些欠发达农村地区甚至背上了沉重的普九债务,从而造成了同样普及义务教育,城乡义务教育数量与质量的差距大的结果。

在长期以来的“重城轻乡”的非均衡发展战略引导下,有关部门与地区必然采取“城市优先”的投资分配政策。尽管国家提出了财政预算内教育拨款的增长速度要快于财政经常性收入的增速,但从表2不难看出,2000—2006年7年间,只有2001年、2002年农村义务教育财政预算内教育拨款的增长速度高于国家财政收入的增长速度。在城镇义务教育已经完成普及任务的情况下,城镇义务教育经费的增长仍然有3年快于农村增长速度。考虑到农村高中比例很少,因此普通高中义务教育财政预算内教育拨款的增长速度7年均高于国家财政收入的增长速度,也说明城镇教育经费的增长明显快于农村。

不少人认为,在经济社会发展的一定阶段内,由于公共财力不足,被迫采取非均衡教育发展战略,优先保障城市与发达地区教育的发展,进而带动农村与欠发达地区教育的发展是不可避免的。但是从国际比较看,统筹城乡投入、实现公共教育均等化,与财政能力和经济发展水平并不绝对相关。韩国免费义务教育是通过1948年的《大韩民国宪法》规定的。韩国政府先从农村、渔村、岛屿等教育条件不利地区和处境不利群体开始推进免费义务教育。当经济状况好转时,再在大、中城市实施全面的免费教育。可见,把城乡义务教育差别归结为发展阶段未必站得住脚。

时至今日,统筹城乡义务教育实现均等化或均衡化目前还只是停留在方向层面、构想层面,国家教育主管部门还没有提出实现城乡义务教育均等化或均衡化的明确的规划目标,包括城乡义务教育的国家标准,实现国家标准的时间表,保障政策措施等等。根据我国行政体制多年的运作经验,国家战略已经明确的约束性指标,比如公共教育投入占GDP比重达到4%、污染排放达标等等,由于种种原因可能在限期内完不成,国家战略没有明确的事情,政绩没有考核,往往会被推迟下去。因此,在国家没有制定明确的城乡均等化发展战略目标与行动纲要之前,要在短期内消除城乡义务教育的差距,解决长期累积的存量矛盾,是不大可能的。

三、分散化的投入分工制度造成统筹层次过低

在“重城轻乡”的发展战略影响下,义务教育的政府分工体制必然不利于消除城乡差别。目前,从各级政府的教育职责分工来看:一是高等教育投入事权归中央政府和省政府负责;二是城市中等教育与初等教育投入事权归城市财政,中央与省政府也承担部分事权;三是农村教育投入事权主要归县级政府,但在投入上中央与省政府也分担部分职责。因此,在现行教育投入体制下,农村义务教育在中央层面被看成地方事业,在省级层面看成农村基层事业,在农村基层被看成末位事业,[注:投资研究所2007年在四川某县级市考察,在该市的政绩考核评分中,GDP、招商引资等分值高达10分,农村义务教育分值只是1分。]从而使农村义务教育始终未能摆在国家战略地位,纳入国家与省财政并给以重点与优先发展,这是中国义务教育财政分工体制的特点,也是造成城乡之间义务教育发展差别的体制原因。

1.中央政府主要事权在本级高等教育,支持农村教育作用有限

中央政府的投入重心在高等教育。按照分级财政体制,中央政府的教育事权主要是中央举办的高等教育,至于地方教育,无论是地方高等教育,还是地方基础教育并没有纳入到中央事权范围。因此,地方农村义务教育本来就不属于中央财政预算事权职责,这是中央与地方教育事权分工职能早已决定的。从1996—2006年中央教育财政预算内经费支出结构看,96%用于高等学校,1%用于中等技术学校,3%用于其他(主要是中央级基础教育学校),农村义务教育则没有纳入财政预算范围。

中央转移支付解决不了分工问题。也许有人质疑,多年来中央政府通过财政转移支付给中西部农村义务教育投入了大量资金,在义务教育经费新机制里,中央政府也按照一定比例分担了农村义务教育投入职责。[注:2006年出台的教育经费新机制里,规定中央与中西部地区的公用经费分担比例,按照西部地区8∶2,中部地区6∶4分担;房屋经费中西部地区为中央与地方5∶5,提高中西部地区测算单价标准等等。]但是,农村义务教育投入并未纳入中央政府的主要事权范围,仅靠转移支付无法消除城乡差距。从国际上来看,一些国家中央和联邦政府在义务教育领域的投资比重,在政府之间财政转移支付前均在53%以上,而我国农村教育经费新机制下中央投入的全部费用,即使高估也不会超过20%。因此,农村教育经费新机制并没有改变农村教育投入重心过低的问题。况且中央转移支付还需要地方配套,越穷的地方配套能力越差,也就越得不到中央转移支付投入,使得中央再多的转移支付也只是“救急不救穷”,因此,只要中央政府的投入分工角色不改变,单纯增加转移支付解决不了消除城乡差别所需的投入问题。

2.省政府主要事权在本级高校,统筹农村教育的贡献有限

省财政的主要投入重心也在城里。根据我国的教育法、高等教育法、义务教育法和义务教育法实施细则,提供义务教育属于省级、地市、县市政府的事权,提供高等教育则属于中央和省政府的事权。全国大部分普通高校归省政府主办,多年来,省政府在大学建设上投入了大量财力、物力、人力,大学事业与基建经费占了省政府教育预算的绝大部分。同时,省政府还要举办省级基础教育(大多是省级名校)等等,使得省政府没有空间把农村义务教育纳入事权范围,而是把事权下放到县政府。我们对全国31个地区“十一五”规划纲要做了分析,没有一个省级地区提出要实现城乡义务教育均等化,[注:十一五规划中,北京、上海等发达地区提出提高义务教育质量,中西部地区提出普及和巩固九年义务教育。]足见农村义务教育在省政府眼中的局外地位。

省政府统筹农村教育的贡献有限。在2006年农村义务教育经费保障新机制里,国家赋予省政府统筹经费的职责。但省政府并没有上收农村义务教育的事权,只是通过转移支付起到补充县级政府经费缺口的作用,充其量只是适当减轻县政府的负担,部分填补农村低水平义务教育的资金缺口,解决农村义务教育燃眉之急,而不能解决根本问题。国家审计署对16个省(区、市)的54个县(市、旗)2006年1月至2007年6月农村义务教育经费的审计调查结果,各县农村义务教育阶段中小学校负债平均余额4 978万元,债务负担沉重。有46个县挤占挪用公用经费、寄宿生生活补助费用于教育主管机构日常经费、教职人员经费、学校基本建设等,在分析原因时国家审计署行政事业审计司司长鲍国明指出,省级统筹力度还不够大,在上级补助不足、县级财力有限的情况下,必然产生农村义务教育债务与挤占经费问题。

3.目前我国农村义务教育实施的仍是分散模式

在高层政府把农村义务教育事权层层下放的情况下,作为世界上规模最大的义务教育的重担就压在了农村基层政府身上。尽管从20世纪80年代以来,我国农村义务教育投入管理体制经历了三个阶段(如表3所示)重心逐步上移的变化,但是至今没有发生根本性变化,我国农村义务教育实施的仍是基层政府为主导的分散投资模式。[注:中央教科所高如峰的研究表明,世界上存在的义务教育投资体制主要分为三种模式:集中模式、相对集中模式和分散模式。集中模式公共经费主要来自中央或联邦一级的最高行政当局;相对集中模式则主要来自省、邦、州等高层次的地方当局;而分散模式的投资主体主要是市镇、县乡、学区等基层地方政府。虽然各国财政体制差别很大,但是大部分国家在义务教育公共投资体制上选择了集中或相对集中模式,在义务教育的组织和管理责任上由各级政府共同承担。]

首先,1986—2000年属于“地方负责、分级管理、以乡为主”的阶段,这个时期农村义务教育的教职工工资、公用经费、校舍维护、建设费等均由中国最基层的县镇政府为主承担,其资金来源于乡镇财政、农村教育费附加、教育集资、收费、少量上级补助。由于需要大量收费才能维持,也有人把这个阶段称为“人民教育人民办”,结果使城乡相对差距与绝对差距急剧拉大。

其次,从2001—2005年,属于“地方负责、分级管理、以县为主”的阶段,教师工资、公用经费等由县级财政统发,取消了农村教育集资和教育费附加等等,中央与省政府给予一定专项转移支付支持,尽管县政府比乡政府财力雄厚,但是,县政府的财力仍然远不足以平衡经费供求缺口,城乡相对差距有所稳定,绝对差距拉大。

最后,2006年实施了农村义务教育经费保障新机制,由于中央与省政府增加了投入,城乡相对差距缩小,但绝对差距继续拉大。这是因为,在新机制框架内,教育经费占70%的支出项目教师工资及其福利仍然由县级政府负责承担,且公用经费、校舍维修、建设费也要县政府分担,中央、省级担负的投入经费比例仍然很低。2008年《南方窗》报道,四川重庆部分教师停课要求增加待遇的实例说明,新机制仍然未能克服农村义务教育统筹层次过低的体制弊端,老师工资待遇由县政府为主承担,连本地的均等都达不到。

四、等级办学体制阻碍了资源向农村流动

在社会经济发展中,随着生产要素流动与积聚,客观上形成了中心区与外围区。一方面,大量的财富都集中在发达的城市和城镇,与此相应,知识、教育等构成现代技术社会的所有要素都云集于此,它们因此构成了社会经济格局中的“中心”;另一方面,在广大农村与县镇,无论在经济财富制造上,还是在知识占有中,都处于相对劣势的“外围”部分。应当说,“中心区—外围区”的形成是社会经济发展的必然结果。

从公共服务均等化角度来看,政府在配置义务教育资源时,则应当超越“中心外围”的自然差别,为全国人民提供数量与质量大致相等的服务。然而,当代公共选择理论告诉我们,在缺乏制度约束的体制环境下,公共决策制度与决策程序不完善,受特权思想、官僚主义、垄断利益等因素的影响,公共决策机构在面对强势群体(城市官员阶层、企业家阶层、金融高管、科技艺术家等少数社会精英)和弱势群体(城乡低收入群体)时,往往做不到“一碗水端平”,容易照顾中心区和强势群体的要求,忽视外围区和弱势阶层的利益,从而使义务教育资源配置制度与政策存在一定的等级差别,教育资源轻重缓急的配置标准是反公平的,形不成城乡一体化的体制,最终造成了城乡教育的巨大差别。

1.办学级别越高学校越好

我国目前实行的是分级办学体制,实际上属于条块分割、局部服务、人财物难以统筹协调的分散教育体制。中央、省、市、县四级政府都办义务教育。办学主体就是出资人。行政级别越高的出资人财力越强,学校办学条件越好;行政级别越低的学校出资人财力越差,学校办学条件越弱。

我们以2005—2006年中央、地方(包括城市、县镇、农村三级)初中义务教育来说明。从生均教育经费来看,中央学校生均经费为8 500—8 800元,地方学校2 300—2 700元,其中城镇学校为3 100—3 500元,农村学校为1 800—2 200元。从生均固定资产来看,中央学校初中生均1.7—5万元,地方学校3 800—4 300元,其中城市学校为5 300—6 300元,县镇学校为3 700—4 100元,农村学校为3 100—3 700元。从生均校舍面积来看,中央学校5.05—22.6平方米,地方学校6.2—6.6平方米,其中城市学校6.13—6.35平方米,县镇学校5.63—6.04平方米,农村学校6—6.74平方米(如表4所示)。可见,分级办学形成了义务教育上的“金字塔”,形成了中央办好于地方办、省办好于市办、市办好于区办、区办好于县办、县办好于乡办的等级办学格局。

2.越靠近行政中心学校越好

多年来,各级政府习惯于围绕权力中心对公共教育资源进行重点配置,省重点、市重点、区重点、县重点等高标准学校布局在行政中心附近,垄断了或者集中了优质教育资源。这些重点校不实行就近入学,而是优先考虑行政级别较高的官员及亲属的子女入学,形成了一种“招生潜规则”。近年来,许多地方城市的行政中心大规模搬迁,带来了优质教育资源的大移动,在新城豪华的政府办公大楼旁边又建设起超高标准的教育设施。尽管教育部明令不准搞重点学校,实际上重点学校的投入需求反而越来越大。相对而言,处在权力中心之外农村基层义务教育往往处于被忽视的边缘位置,得到的教育资源相对稀少。

以大连市为例,2003—2005年大连市11个县区的初中生均经费支出分为3个等级(小学也大致相同)。最高级为开发区、中山区和西岗区。其中中山区是著名的商务中心,开发区则是经济中心(其工业税收占全市35%),西岗区是政治与文化中心(市政府所在地),三区作为全市政治文化、商务与经济中心,“有钱有势”决定了上述三个区属于名副其实的中心区,因此生均经费始终位于前3名。第二级为沙河口、甘井子、旅顺、金州四个市辖区,四个区的经济、社会与政治地位显然要低一层次,属于次中心地区,因此生均经费始终处于第4—7名。第三级为长海、瓦房店、普兰店、庄河四个县级地区,四个县级地区属于农村地区,政治、文化、商务、经济地位相对最低,因而属于外围地区,分得的教育经费也最少,生均经费始终位于前8—11名。不同地区生均经费依次递减形成了生动的等高线,说明大连是按照中心外围区的等级进行教育资源配置的。大连的案例具有普遍性和代表性,各地方政府早已经习以为常,约定俗成了(如图3所示)。

3.收入越高可选择的学校越好

随着社会经济的发展,我国不同收入阶层之间的差距越来越大。各地政府为了招商引资的需要,出台了针对高收入群体子女教育的优惠政策。如深圳市规定2008年金融界高管子女,中考可以加10分;广州市越秀区番禺区为总部企业、纳税大户提供区属省、市一级中小学优质教育资源,并减、免相关择校费用;有的地方还规定,凡是纳税额在300万元以上的企业,其控股企业主的子女中考均可享受加20分的照顾等等。还有一些地区出现了围绕高档社区建名校的趋势。如北京海淀区的雄厚的教育经费带来了该区名校云集,校舍豪华气派的同时,海淀区政府往往不愿意把农民工子女纳入城市教育体系,相当一部分农民子弟被迫进入办学条件简陋的民工简易学校求学[2]。地位较低的阶层就无法通过接受教育来改变其职业地位,不利于缩小贫富差距,不利于建立和谐公正的社会。

因此,在多种形式的等级制度存在的情况下,城乡资源配置的价值标准不可能“末位优先”、“雪中送炭”,而是最终造成了城乡差别的存在。

四、民意表达不平等扭曲公共选择

义务教育的供求关系说到底是政府投入决策满足人民消费需求的关系。迄今为止,一方面,自下而上的政府投入决策程序还不完善,往往会更多地反映城市市民的需求,而广大农民的利益得不到充分反映,不能做到教育公平;另一方面,自下而上的农民需求意愿的表达制度还不通畅,有话语权强弱之别,农民需求表达缺乏渠道,导致基层呼声被漠视。这两方面因素造成义务教育公共选择决策机制扭曲,使得城乡差别难以消除。

城乡居民政治权利还不平等。按照公共决策科学化、民主化的要求,涉及公共利益投入方案,必须充分听取各行业、各阶层人民群众的意见,使投资决策充分反映各个利益集团的意愿。人民代表大会作为最高权力机构,通过人大代表反映各界群众的投资需求,并决定公共投资决策。因此,各界人大代表中的比例对公共投入决策有直接的影响。1995年《选举法》规定两级人代会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例为4∶1,也就是说,同样的人口数,农村人大代表的名额是城市的1/4。但是,即使按照这个标准,农民代表的实际名额还是远远低于他们所应得到的代表名额。在地方选举中,农民代表人数不足的情况就更为严重,从1983年以来,省、市人民代表大会中的农民代表比例从来没有超过20%(如表5所示)。正是基于上述现实情况,中央才提出要逐步实施按比例增加农民在人大代表中的比例。

城乡居民政治权利不平等影响义务教育等公共产品的公平分配。在现有的决策体制下,投票权的多少对公共资源的配置确有很大影响。推行城乡统筹教育资源,把教育资源的重心放在农村,往往会影响到城市官员与市民的利益,使得有关“教育下乡”的决策阻力重重,城镇教育投入往往“多做少说”,农村教育往往“说得多,做得少”。时至今日,许多城市官员仍反对城乡均等化。2006年农村义务教育在校生比例为69.2%,得到的财政义务教育经费份额为61.0%,占有的全部固定资产为58%;城镇义务教育在校生比例为30.8%,得到的财政义务教育经费份额为39%,占有的固定资产为42%。在现实生活中,农民对教育布局调整等涉及切身利益的决策也往往缺乏必要的申诉与表达机制,这是对公共决策缺乏有效约束的深层制度原因。

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(责任编辑:孟 耀)