刘少华　陶　俊

[摘要]冷战后，东亚地区涌现出大量的非传统安全问题，对东亚地区及东亚各国的安全构成了严重的威胁。自金融危机后，东亚地区的非传统安全合作已有较大的发展。但也存在不容忽视的问题，以非传统安全的含义和非传统安全问题产生的背景为切入点，分析东亚非传统安全问题的主要表现形式及合作的现状，时合作前景进行展望。

[关键词]后冷战时期；东亚；非传统安全合作

[中图分类号]D815.5

[文献标识码]A

[文章编号]1008—1763(2009)03—0127—05

随着两极格局的解体，有别于冷战时期人们对军事因素的强调，冷战后各种矛盾逐渐从传统安全中演变或衍生出来，出现了经济危机、环境污染、生态恶化、恐怖主义、毒品走私、跨国犯罪、武器扩散、非法移民等非传统安全问题。在你中有我，我中有你的全球化大背景下，这些非传统安全问题不是哪个国家的个别问题，而是牵一发而动全身的，关系到其他国家乃至全球安全的问题。从金融危机到“9·11”恐怖事件，再到非典和禽流感疫情，东亚地区非传统安全威胁正日益凸显，驱动着地区内各国在非传统安全领域不断加强合作。

一非传统安全的含义及非传统安全问题产生的背景

冷战后，和平与发展仍是时代的主题，人们对安全的关注已不仅仅是战争与和平。还有国家的稳定与发展。然而，冷战后，世界各国面临的安全威胁层出不穷，应对和消除安全威胁的途径与方式也呈现新的形势，各国的安全观也随之发生变化。尽管对非传统安全含义、内涵的界定目前存在着差异，但各国开始越来越多的关注非传统安全问题，并重新调整国家安全战略，以应对各种安全威胁的挑战。

1.非传统安全的含义

由于不同学者对非传统安全的认识各不相同，目前关于非传统安全的定义，学者们中尚无明确一致的定论。有些学者将它定义为与其他一个或多个国家相互作用、并对本国的生存与发展能够构成重大威胁的、非军事的、政治和外交冲突所引起的其他领域的安全问题；有些学者把它称为新安全观(New Security)，认为它是人类社会过去没有遇到或很少见过的安全威胁，“他们的突出特征是逐渐突出的、发生在战场之外的安全威胁”；也有学者将它表述为“由非政治和非军事因素所引发、直接影响甚至威胁别国乃至地区与全球发展、稳定和安全的跨国性问题以及与此相应的一种新安全观和新的安全研究领域。”上述学者关于非传统安全的定义表明，安全已经不仅仅局限于军事安全，非传统安全概念的界定是以传统安全为基础的。巴瑞·布赞也在其安全研究中将安全的范围扩展，认为：“采用一种更加多样的研究议程，在其中经济、社会和环境安全事务扮演着与军事和政治安全相提并论的角色。”简言之，非传统安全是非军事、非典型政治领域的全方位的、多层次的、内容广泛的新的安全威胁。它具有跨国性、多样性和突发性等特点，是可以通过预防和非军事途径来解决的。

2.非传统安全问题产生的背景

在全球化不断发展的今天，人们越来越关注非传统安全问题，但各种非传统安全威胁的不断涌现却不是朝夕所成，而是有着深刻的历史背景：

一是冷战结束后国际格局的变化。冷战结束后，美国成为唯一超级大国。世界地缘政治格局发生了深刻变化，原来在冷战时期并不凸现的矛盾日趋复杂化、多样化，开始不同程度地威胁着国家安全。同时，冷战在没有硝烟战争的情况下结束，也让人们开始质疑国家的安全仅靠军事因素就可以保证。事实证明，军事力量并不是解决安全问题的最佳办法和唯一选择。在冷战的阴云散去之后，许多国家的安全战略不再以应对大战为核心，冷战后初期他们开始了削减军费、裁减军队、调整战略部署，对于国家安全的威胁，也不再单一的强调军事力量，而是更多地采取非军事的外交、政治等手段来进行。

另外，被两极格局体制下北约和华约紧张对峙和东西方全球对抗的强力所压抑的民族、宗教矛盾在冷战后纠结在一起，引起一些国家内乱、分裂和地区冲突，导致经济凋敝，人民生活环境不断恶化，大量难民四处流散。如冷战后，随着执政党及其政权的垮台、社会政治与经济制度的变革、军事集团的瓦解等。原苏联东欧各国长期潜伏的民族问题首先爆发。曾被压制的民族势力纷纷要求政治分离和独立，从而不可避免地出现了一些新的矛盾与冲突，加之霸权主义、强权政治导致的两极分化，促使国际恐怖主义等有组织犯罪恶性泛滥。

二是经济全球化的推动作用。冷战时期。在美苏两极对抗的阴影下，各国都把注意力和资源集中在主权安全、对付外部威胁上。冷战结束，各国的注意力慢慢转移，开始追求“经济优先，发展至上”。各国在经济与社会发展的同时，相互依存和互动的程度也不断加深，形成了你中有我，我中有你的局面，大大推动了经济全球化的快速发展。但是，全球化就像是一把双刃剑，它在加速经济资源要素的快速流动和有效配置、给各国带来新的发展和获取本国利益机会的同时，也使一些国家多年来被掩盖的经济困难、人口问题、环境恶化等各种弊端到处流散，成为地区性的乃至全球性的问题，从而带来了新的风险和损失。

三是各国经济和社会与自然环境的不和谐发展。各国经济与社会的发展原本期望的是健康有序的可持续发展，然而经济全球化的快速发展，使资源与市场的争夺日趋白热化，各国在竞争激烈的发展过程中，片面地追求粗放型的发展模式，导致出现一些不和谐的新问题，如资源缺乏、环境恶化、人口增长失衡、传染疾病等，而且这些问题随着全球化和各国日渐开放的环境，其影响越出国界扩散到了周边地区和全球，造成的冲击和损害也是大大增加。

二东亚地区非传统安全合作的现状

在全球化和区域化趋势的冲击下，东亚地区安全问题中一些非传统安全因素显得越来越突出，“在一些地方。甚至超出了来自敌对国家的军事威胁”，它们在对地区安全构成挑战的同时，也极大的拓展了地区非传统安全合作的领域，推动着东亚国家达成共识、协调行动，不断的加强非传统安全合作。

1.东亚非传统安全合作的主要领域

经济安全。1997年突发的金融危机是“10+3”合作机制的助推器，更重要的是它使东亚国家认识到建立金融合作机制的紧迫性，从而推动了东亚的经济安全合作。1998年的第二次“10+3”领导人会议就如何加强东亚国家之间的合作，克服金融危机的影响，维护地区的和平与发展交换了意见。2000年“10+3”财长会议上关于建立货币互换体制的《清迈倡议》出台，亚洲金融合作在机制建设方面又取得了重大进展。2007年由美国次贷危机引发的金融市场动荡、国际原油价格飙升和全球通货膨胀压力加剧等多重不利因素冲击着东亚地区的经济运行，2008年“10+3”财政部长宣布出资800亿美元建立共同外汇储备基金，这将有助于增强东亚防御金融风险和抵御危机扩散的能力，标志着亚洲金融合作

在制度化和多边化方面向前迈进了一大步，也显示了东亚国家联手抵抗美国次贷危机影响的决心。另外，亚太经济合作组织是一个区域性经济论坛和磋商机构，已经发展成为东亚地区最重要的区域性经济合作组织，它在推动区域贸易投资自由化，加强成员间经济技术合作等方面发挥了不可替代的作用。

能源安全。东亚地区经济快速发展。但能源形势却是不容乐观。有统计表明，从1980年至2005年间。世界能源消费量翻了一倍多，其中亚太地区的能源需求增长最快。此外，东亚各国对中东石油的依赖程度比较高，很容易受到能源价格波动的冲击。2004年旨在整合亚洲现有次区域合作，促进全亚洲范围对话与合作的亚洲合作对话第三次外长会议发表了亚洲能源合作的框架文件《青岛倡议》，重申亚洲合作对话国家将本着相互尊重、平等及互利互惠的原则加强能源对话与合作，为亚洲的可持续发展争取稳定的能源保障。2007年第二届东亚峰会签署了《东亚能源安全宿务宣言》。提出了东亚地区能源合作的具体目标和措施。2008年以“能源安全和可持续发展”为主题的亚太经社会年会呼吁东亚地区各国应立即建立战略性地区合作框架，避免日益严峻的能源安全问题影响该地区的经济发展，呼吁区域各国分享开发可再生能源技术的经验。2008年在日本举行的八国集团会议上，八国集团领导人指出，为促进全球能源安全符合能源生产国和消费国的共同利益，应加强对话与合作，并提议成立一个能源论坛，加强生产国和消费国在提高能源利用效率等方面的对话。

民族分离主义、宗教极端主义、恐怖主义。在东亚地区，俄国的车臣、我国的台湾、印尼的亚齐等的民族分离主义者不顾历史，片面诉求所谓民族独立和领土分割；2002年的俄罗斯莫斯科人质事件、2002年和2005年巴厘岛爆炸事件等使人们更加关注恐怖主义和宗教极端主义势力。东亚国家在应对这三大恶势力上也加强了合作：2001年和2002年的东盟首脑会议连续发表反恐联合宣言，提出了一系列反恐行动计划。2002年的东盟部长级反恐特别会议表示，将采取协调一致的行动，有效地对付恐怖主义，并强调不应把恐怖主义同任何宗教、种族和文化联系在一起。亚太经合组织在2001年、2002年连续发表《反恐声明》后，2003年更是将反恐合作不同寻常地列入了会议议题。在2007年的第十二届东盟首脑会议上，东盟国家签署了本地区首份在安全领域有法律约束力的文件——《东盟反恐公约》，这个公约的出台。将更加有效地维护东盟地区安全，打击恐怖主义。

环境安全。由于人口增长、能源使用、过度开发等原因，东亚地区出现了生物多样性减少、荒漠化、水资源危机、酸雨等环境问题。在解决这些问题上，东亚地区有关环境安全问题的合作主要有：从1999年开始，中日韩启动“10+3”框架下环境部长会议机制，开展了环境产业圆桌会议、环境宣传教育、湖泊淡水环境管理、东北亚环境管理研究以及环境与贸易研究等9个合作项目；由日本政府于1991年发起的部长级环境与发展论坛——亚太环境大会，在推动东亚区域政府和有关机构在环境保护方面的对话和长期合作、促进区域可持续发展方面发挥了很大的作用；2007年的第三届东亚峰会上，与会16国领导人签署并发表了《气候变化、能源和环境新加坡宣言》，反映了东亚国家加强合作，共同应对挑战的愿望和决心。同时，与会各国积极参与讨论《京都议定书》在2012年第一承诺期到期后应对气候变化的国际安排，争取建立一个有效、全面、公平的解决气候变化的多边机制。2008年，柬、中、老、缅、泰、越6国环境部门部长在第二次大湄公河次区域环境部长会议后发布的《大湄公河次区域环境部长联合声明》，再次重申了加强本区域环境保护与可持续发展的政治意愿，决心进一步深化在大湄公河次区域的环境合作。今年7月间的八国集团会议也已就温室气体长期减排目标达成一致。

传染性疾病。进入新世纪，东亚多次爆发重大传染性疾病，造成了很大的经济损失和人员伤亡，东亚各国只有加强合作，才能有效遏制传染性疾病蔓延，共同维护地区安全。2003年春，肆虐东亚的非典引起了民众的严重恐慌，东盟和中日韩的卫生部长随之举行了特别会议商讨抗击非典的合作问题；4月，中国和东盟举行针对“非典”的特别首脑会议，签订了《防止“非典”联合声明》，启动“10+1”框架下的公共卫生合作机制，使疫情得到控制；针对禽流感的侵袭，2005年首届东亚峰会参加国领导人通过了《预防、控制和应对禽流感东亚峰会宣言》，宣言称参加国将不遗余力。通过现有的双边、地区和多边渠道，增强本国、本地区和国际社会应对防控禽流感疫情的能力；同年，亚太经合组织第13次领导人非正式会议发表了《亚太经合组织流感大流行防控倡议》，倡议各成员在现有卫生和备灾合作基础上，开展有效监测，提高公开性和透明度，加强协调与合作，提高流感暴发早期快速反应的能力，从源头遏制禽流感。

2.东亚非传统安全合作的问题

毋庸置疑，东亚在非传统安全领域的合作取得了一些成就，但是，我们应该看到它也有一些局限，也存在着一些不利于非传统安全合作的问题：

一是各国非传统安全观念的差异。东亚各国非传统安全观多有差异，这首先是因为各国所面对的非传统威胁的种类、程度不同，导致各国所强调的重点有偏倚。其次是各国应对非传统安全的方式不同，再有就是各国对传统安全与非传统安全孰轻孰重各有选择。这些差异主要表现在各国关注点和侧重点上：一方面发展中国家在面临传统安全问题的同时，十分重视非传统安全问题，如东南亚国家把恐怖袭击、非法移民、毒品走私等作为国家非传统安全的重中之重；另一方面小国由于领土主权完整基本上能得到国际社会和周边大国的确保，基本无需考虑传统安全问题，气候变化、海平面上升等是它们非传统安全关注的重心；再有发达国家几乎没有传统威胁，面临的非传统安全问题基本局限在能源安全、环境安全等问题上；最后，在朝核问题与核武器扩散问题上，美日两国认为是非传统安全威胁，主张采用外交和武力威胁相结合方法解决，而俄、中、韩三国则将其视为传统安全的延伸，反对用强制手段解决。

二是东亚各国经济和社会发展的差异。作为世界经济最活跃的地区，东亚在全球竞争中，整体面临不公平待遇，加上东亚本身是由地理近邻而向心力不足的国家组成，它们在世界经济中的竞争实力相对较弱，因此，加速东亚的一体化进程来减少在全球竞争中的成本便成了东亚各国合作的基本出发点。但是，不能忽略的是其内部存在的一些差异：经济发展不平衡、宗教、文化差异大、政治制度不同等。这些差异加上它们之间相互缺乏信任和协调而无法建立稳定的合作机制，使得各国追求的地缘范围、规则的程度与内涵存在巨大差别。而这种合作进程中的差别以及不同的主张，都有碍东亚非传统安全合作的顺利发展。

三是传统安全问题对非传统安全问题的影响。由于多

数非传统安全问题都是从传统安全中衍生出来的，因此。它们的深入合作受到传统安全的制约。因为，这些非传统安全的合作一旦牵连到国家的根本利益，就很容易引起猜忌，严重的甚至转化为传统安全问题。如东南亚恐怖主义的形成就与复杂的民族宗教矛盾形成的历史积怨以及领土、主权问题导致的冲突和动荡分不开；朝鲜半岛南北对峙依然，美日、美韩军事同盟仍旧存在，非传统安全问题与传统安全问题是纠缠不清；“中国威胁论”的泛滥，使东亚各国对中国的发展猜疑不断，与中国的非传统安全合作并不能持有完全信任的态度。

四是缺乏有效的合作机制。东亚并不缺乏非传统安全合作的机制，如亚太经济合作组织、东盟地区论坛等，但这些合作机制都还不够完善有效。一方面，这一地区的非传统安全合作并不要求各国作出什么明确承诺，大多数多边合作只停留在建立软性的机制、发表宣言和对话等基础上。只是建立信任、防止冲突等，对组织性和机制化的建设都较为慎重；另一方面，在论坛讨论层面上，过于注重形式、注重谈判主导态势的竞争，如参与地区合作的各方，都将能否率先提出新构想、新方案或新模式，看成主导地区合作，乃至地区秩序的手段；再者，虽然一些多边合作机制在地区的合作中发挥着重要作用，但东亚地区“广泛的多边合作仍然是脆弱的，并且随着博弈者数量的增加而复杂化”，过于宽泛的外部力量的参与，使成员国的利益和需求差异加大，很难步调一致，导致这些机制在危机中难以发挥最有效的作用。

三东亚非传统安全合作的前景展望

上述的问题有的是由于东亚非传统安全合作发展不成熟而必然出现的，有的是因为东亚地区本身的政治、历史等深层次原因造成的，尽管目前东亚的非传统安全合作还仅仅是开始，但在可预见的将来，不管是受有利还是不利因素的影响，东亚的非传统安全合作还将继续的发展下去：

关于“人的安全”的讨论将得到更多的支持。历史传统上，东亚地区国家多是将主权认定为国家主权和领土不受外敌的军事威胁之类，却多数都忽略了人的安全。实际上，“人的安全与大多数综合安全的阐述是能够共存的；它与许多亚洲国家政府需求第一的政策主张是相互呼应的；它灵活地将个体和团体都包括在安全所指向的对象内；它与发展问题相联系，而且很容易适应人类尊严的地方传统”。尽管目前东亚地区关于“人的安全”的议题“还没有像在欧洲、非洲和拉丁美洲那样引发激烈的辩论，但是至少‘人的安全的广义定义开始得到亚洲学术领袖的关注。”随着环境恶化、非法移民等非传统安全问题日益引起人们的重视，“人的安全”这一独特的概念也渐渐地进入到地区性组织的语言范围之类。如2002年亚太经合组织会议上便第一次采用了“人的安全”这个词；2003年APEC领导人会议上《领导人宣言》中，“确保人民安全”同“推动经济繁荣”一样受到了与会领导人的高度重视。在宣言中，与会领导人决心，要根据国际法迅速解散那些威胁安全的跨国恐怖组织；通过国际不扩散体系，采取并执行有效出口限制及其他合法、适当的措施，消除大规模杀伤性武器及其运载工具扩散所带来的严重威胁；应对本地区的其他跨国安全挑战，如应对一些传染性疾病或者能源安全等。“人的安全为它们反对几十年来以国家为中心的经济、政治发展模式提供了充足的理由”，当然，“人的安全”并不必然是与国家安全相分割的，毕竟国家是公民的国家，若作为国家组成要素的人的安全受到威胁，国家也可能处于一种危机状态。“人的安全”是与国家安全相叠加的，只有“人的安全”才是安全关注的终极目标，我们有理由相信东亚地区对“人的安全”会更加关注，支持力度会不断的增强。

东盟的主导作用日益加强。由于大国担心各自在实现战略的过程中发生冲突，所以都愿意东盟在平衡东亚大国力量中发挥润滑剂作用，也利用它来牵制对方的影响，因此东盟在东亚的非传统安全合作中发挥着主导作用。同时，为多数国家所接受的“东盟方式”在处理东南亚次区域复杂多样关系的过程中已反映出良好的效果，“保证了地区内各国愿意积极参与到东盟地区论坛这一地区安全合作的过程之中”。加上“东盟国家也有维护自身安全利益的战略选择”，“在东盟国家经济发展强劲时，东盟在安全合作问题上的自主性较强”，它也不愿意看到大国主导东亚地区非传统安全合作的局面，因此，在可预见的一段时间内，东盟的主导作用的发挥会日益增强。

有效的地区性机制将逐步建立、完善。东亚各国合力应对非传统安全的威胁不是突击式的、短暂的，而是一个过程，需要长期合作、各自协调才能保持和深入下去的，这将有利于新的非传统安全合作机制的建立。另外，“由于国家政策偏好要受到历史经验的影响，已有机制的‘示范效用将加大国家对合作的认可、对制度的认同，增进彼此信任，促进行为体之间的合作进一步深化”，地区性机制能得以渐渐完善。同时，由于“在后冷战世界，国际关系将呈现一种地区化趋向更为显著的特征”，建立、完善应对非传统安全的合作机制能促进东亚各国互动和相互依赖加深，以及自我约束和相互协调，不断增加信任，减少猜忌，这有利于东亚各国地区性身份认同的加强。

应对不可预知的非传统安全威胁的合作将更默契。非传统安全的固有属性，让很多不可预知的威胁总是令人措手不及，损失惨重。目前东亚国家应对突发的非传统安全威胁，已经开始做到总结经验和措施，建立危机处理性质的合作机制，争取在危机出现的第一时间快速反应，默契合作，将损失尽量减少。东亚各国在应对禽流感时较之应对非典时更加成熟、更加默契就是总结应对经验的效果。同时东亚国家将逐步建立预防机制，不可预知的非传统安全威胁的情报信息合作也会不断加强，灵敏的预警能力会逐步提高。

发达国家理应承担更多责任。正如2007年在巴厘岛气候变化大会上提出的共同但有区别的责任原则一样，发展中国家由于实力条件有限，已承担了发达国家先前工业化进程产生的不少严重后果，因此，发达国家和发展中国家在减排问题上应区别对待。发达国家理应设立明确的减排目标，需要着重考虑设立适宜的全国排放目标，切实降低排放量，并在资金或技术上支持和帮助发展中国家应对气候变化的能力。发展中国家要至少做到不增排温室气体，要采取全国性的缓和措施，遏制温室气体增排趋势或者减少排放，而且不排除今后承担减排的责任。在澳大利亚提交了批准书后，美国是唯一没有加入《京都议定书》的发达工业国，尽管美国在巴厘岛会议上未做出承诺设立强制减排目标，而要按照它自己建立的谈判机制促进问题解决，但在全球变暖已成不争事实的形势下，要想有一个更好的自然和生活环境，它必然要加强同亚太地区国家的合作，承担更多的责任，共同应对气候变化的挑战。

“第二轨道”的作用日显重要。“第二轨道外交是非官方的行为，强调虽然参与者可能是政府官员，但他们不代表任何国家和政府，他们的活动只能代表个人。任何在这类会议上所形成的结论和建议，对政府没有约束力，会议的论文集也不代表任何国家立场的陈述。”“第二轨道”所探讨的多为通过“第一轨道”的努力难以奏效，但通常又事关重大、亟待解决或是具有前瞻意义的问题，它提出的敏感的战略性建议，避开了政府官方对话的艰难选择；“第二轨道”会议还对设计地区安全问题的诸多方面进行深入研讨，促进各国的了解和信任，其讨论的结果为各国政府的决策提供了良好的依据。“被认为与‘第一轨道的安全政策取向有着某种参与各方心照不宣的联系。”尽管“第二轨道”目前尚存在渠道不多、经费不足、活动能力欠缺、所做决定不具约束力等困境，但仍将得到绝大多数国家的认可和积极响应。

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