袁建群　丁晓铭

摘要：预算编制作为事业单位预算管理中最为重要的组成部分，在编制的过程中由于某些问题没有解决从而导致预算编制的准确性和严肃性，造成事业单位效率低下，资金使用不合理，难以适应目前市场经济的需要。因此认真编制事业单位预算、并通过相应的行政和技术手段来解决这问题，可以高效地使用财政资金，使有限的预算资金发挥最大的效益，促进事业单位的各项工作。

关键词：事业单位预算编制收支定额信息技术

0引言

在中国，事业单位是一个庞大的体系，数量超过130万，其经费支出占政府财政支出的30％以上，但对国家GDP的贡献却不到10％。因此预算管理对事业单位资金使用起着至关重要的作用。而预算编制作为事业单位预算管理中最为重要的组成部分，它决定了事业单位下一年资金的使用情况，因此需加强其预算编制管理，提高资金使用率，才能合理运用财政资金。

1事业单位预算编制概况

现行的事业单位的预算基本是采用跨年度方法，按收入类别和支出功能分类编制的，就是事业单位要将全部收入包括财政补助收入和各项非财政补助收入与支出统一编制预算，后报经主管部门和财政部门核定。它反映了事业单位一个会计年度财务收支的规模。收入预算包括：财政补助收入、上级补助收入、拨入专款、事业收入、经营收入、附属单位缴款、其他收入等；支出预算包括：拨出经费、拨出专款、专款支出、事业支出、经营支出、成本费用、销售税金、对附属单位补助、上缴上级支出、结转自筹基建。本着“有多少钱办多少事”的原则，合理编制各项事业发展所需的支出，因此在编制的过程中有着严格的程序、要求以及原则。

1.1事业单位编报预算的程序总共分四个部分，首先是“一上”：各部门、单位根据财政部门确定的单位分类、分档定额和专项支出申报的有关规定编制预算建议数上报给财政部门。接着是“一下”：财政部门根据定额标准和部门编制内实有人员、资产等数字审核部门支出预算建议数，测算下达收入、支出等各项预算控制数。然后是“二上”：各部门、单位根据财政下达的预算控制数调整本单位的预算，报送财政部门。最后是“二下”：财政在全面审核各部门、单位报送的“二上”预算计划的基础上，确定各部门，单位的各项收支预算数。

1.2事业单位编制预算的要求事业单位预算编制要求主要有：早编细编、严谨求实、科学规范、公开透明。其中，收入预算编制的方法和要求是：财政补助收入数根据财政部门核定的定额和补助标准编列：事业收入根据上年完成情况及本年增收因素编列，其中从财政专户核拨的预算外资金和部分经核准后上缴财政专户管理的预算外资金，可参照上年上缴数、核拨数和留用数编列。经营收入按本年经营业务计划及产品销售情况编列；支出预算编制的方法和要求是：事业支出中的人员支出按有关标准和编制人数或在编的实有人数等计算编列，公用支出有定额的按定额计算编列，没有定额的根据实际情况测算编列；经营支出可按定额成本、上年成本和有关“增减建议数”测算编列；收支预算编列的要求是：单位提出建议数：财政部门下达预算控制数；事业单位依据预算控制数编报正式预算；财政部门正式批复预算。事业单位在预算执行过程中，国家对财政补助收入和从财政专户核拨的预算外资金一般不予调整。

1.3事业单位编制预算的主要原则：①政策性原则。事业单位编制预算要正确体现和贯彻国家有关方针、政策和规章制度，在坚持适度从紧财政政策的前提下，既要保证国家确定的重点，又要兼顾一般。②可靠性原则。事业单位编制预算要稳妥可靠，量入为出，收支平衡，并略有结余。收入预算要留有余地，对没有把握的收入项目和数额，不能打入收入预算；必要的支出预算要打紧打足，不能预留硬缺口。③合理性原则。事业单位编制预算要做到合理安排各项资金，尤其是要合理安排各项支出项目。人员工资等刚性支出，必要的公务费、业务费和设备购置支出，必须优先予以保证。④完整性原则。在编制预算时，必须将单位的一切财务收支全部反映在预算中，不得打埋伏或在预算之外另留收支项目。⑤统一性原则。各类事业单位在编制预算时，要按照国家统一设置的预算表格、口径、科目、程序和计算依据，填列有关收支数字指标。

2对于做好部门预算编制工作的几点思考

2.1从思想上提高对预算管理的认识事业单位实行部门预算，首先要从思想上提高对预算管理的认识。有人认为：预算主要是财务指标，预算编制主要是财务部门的事，与其他职能部门关系不大。这种认识是对预算的误解和歪曲。我们必须在思想上认识到，在一个没有预算或预算不起作用的单位，财务管理就没有规范可言。因此有必要执行内部部门预算的编制，应以单位负责人为主，吸纳各相关业务如人事、财务、资产等部门的主管人员组成。其主要职责是：确定有关预算管理的政策、规定、制度；审议确定事业单位年度发展目标及事业计划，提出预算编制的方针和程序；审查并批准各部门编制的内部部门预算及单位总体预算方案；接受预算与实际执行情况比较的定期预算报告，并根据需要就预算的调整加以汇总并做出相关决定。最后，对汇总的预算进行细致的审查并反复协调平衡，然后在此基础上编制事业单位的总预算。

事业单位事业发展的要求预算编制遵循“零基”的原则。但如今“基数法”依然存在，造成财政部门难以准确了解申报部门的真正需求，结果在上一年度的基础上加个百分比，成了某些事业单位“高效”编制预算的“捷径”。西方发达国家公共财政预算要求部门预算要细化到一度电、一张纸，预算经费比往年下降是极其正常的，但就目前，在我国还很难找到这样的预算。而预算编制不规范，造成事业单位预算执行上一部分项目资金大量结余，甚至几年不启动，而另一部分项目资金不够，甚至出现重大项目没有预算的情况，从而影响年终的决算。像上海市人大04年是对部门预算的执行加大了监督力度，推出了部门决算“签审制”试点，对被抽出的四家事业单位进行严格的审计，审计结果送人代会审签，审签中有疑问，单位负责人要接受人大代表的质询。因此现今，财政部门实行了财务总监制，严格控制各部门资金去向，从侧面说明了中国部门预算正逐步走向法制化、规范化、透明化的道路。

2.2编制预算过程中需合理分配各项支出“人员支出按标准，公用支出按定额，专项支出按实际”是目前事业单位预算编制的重要原则之一。由于各事业单位领域不同，凭统一的公用支出定额标准往往并不能满足支出的需要，如目前大多数事业单位公用经费为每人3000元，但实际上大多数单位都超出这个标准，通常采取的办法是用经常性专项经费来弥补，其结果就是影响了事业单位预算编制的准确性和预算执行的严肃性。过分强调预算定额的统一，这对各事业单位职能的特殊性考虑不够，不利于单位工作开展。终上所说，在制定事业单位预算定额标准要遵循以下几个原则：①把定额建立在符合单位财力的基础上，再保证单位履行只能、维持机构正常运转的资

金需求。②根据不同单位社会职能、管辖范围适当的来开档次，但也要避免引起各单位的攀比和抵触情绪。③是定额项目数量适度。财政部门在安排下达的时候把支出的自主权留给部门和单位。④具体情况具体调整。可适度提高或压缩有关单位的支出定额，使支出更加的合理和实用。如：对某养护单位在其车辆燃油支出的定额的确定，要考虑到其职能，需频繁的使用车辆，因此可与其他部门区分开来。

2.3依靠行政手段来解决预算编制过程中的问题

2.3.1要高度重视部门预算编制工作。要认真把部门预算编制工作当做一件大事来抓，一个部门要做到一个预算、一个账户。部门领导应亲自主持预算的制定，并监督执行。推进部门预算主要是各部门的职责，财政部要积极协调。

2.3.2组织上要充分予以保障。要加大编制预算的组织管理力度。一是根据财政部关于“各部门要调整内部职责分工，统一由一个机构负责编制本部门预算”的要求，要明确部门预算的综合编报部门，要加强对内综合和对外协调。二是为适应国家预算管理制度改革的要求，要加快职能转变的步伐，强化预算管理力量，将工作重点转变到加强预算管理和监督预算执行上来。三是要成立“编制部门预算工作小组”，抽调一批政治素质好、业务能力强的同志，集中汇审编制预算，保证预算编制和报送时间。今后要推行复式预算、标准收入预算，成立专职的预算编制机构：计算机支持系统、汇编审、会计账务处理分析、追加追减等。

2.3.3部内分工要明确。编制部门预算，涉及部里每一个部门，要明确各部门的责任，做到分工合理，责任明确，相互配合，环环相扣，保证预算编制工作的顺利进行。还要加强预算编制的监督。这是我国预算编制的重大改革，意义深远。部门预算的核心是要细化预算和实行综合预算，客观上要求每个部门、每个基层预算单位编制的收支预算真实、完整，要把预算内外收支放在一本预算账里，这是确保部门预算改革成功的关键所在。因此，预算编制监督的重点在于监测预算单位基本情况及其上报预算的真实性和完整性，剔除水分，减少随意性，确保部门预算的科学和规范。

2.4在编制预算的过程中应充分利用信息技术这几年我们统一应用了“E”，财部门预算编制软件和项目库管理软件，提高了部门预算编制工作的效率和质量，但和西方发达国家还有不小的差距。近年来西方的发达国家在对待财政资金上他们不仅要求支出预算的编制要现实、可靠，而且还建立了一个良好的预算执行体系，如通过国库单一账户体系加强对支出过程的控制，通过完整的预算(拨款)会计系统，加强对支出周期的各个阶段实施有效的跟踪和控制，并密切关注各项拨款项目之间的资金动向。他们在长期的公共支出预算管理实践中，凭借优秀的文化传统和人才优势，不但改善和强化公共部门管理，逐步形成了与市场经济相适应的普遍认同的公共管理新理念，指导着公共支出预算管理的方方面面。首先，西方国家预算管理中的法治观念强，法治化水平高，不但严格依法确定政府公共支出预算的编制程序和内容，而且经过批准的预算也要在严格的法律约束和监督下执行。其次，以责任制为目标加强公共支出管理中的“绩效”考评，根据公共部门提供公共服务的特点，先从主观努力和客观结果两个角度定义绩效，再按投入、产出、结果、过程等多项指标对绩效进行客观考评，绩效指标的设定采用“CREAM”标准(即明晰、相关、经济、充分以及可监控)，通过恰当的激励机制增强公共支出管理中的业绩取向，真正提高公共支出管理效率。第三，竞争意识、质量意识、合规意识和服务意识不断增强，在管理实践中强调私人部门的经验，落实责任制并实施有效的政府监管。第四，强调政策、规则合理性、公正和绩效的有机结合。并依靠强大的信息技术，如菲律宾预算拨付网址、芬兰“信息社会”政策、意大利行政管理网络中的数字文件、丹麦的信息社会2000、美国的信息高速公路项目等多种政府财政管理信息系统，为其在预算编制及相关的管理上提供了很大的帮助，而且极大地降低了政府公共管理成本，改善了政府的责任制，增强了政府工作的透明度和参与性，提高了公共部门运作的效率和有效性，拓宽了公众获取公共服务的渠道，为高效率的实现政府公共支出管理目标提供了强大的技术支持。在这几点上很值得我们借鉴。

2.5规范对事业收入和其他收八的编制管理在预算编制存在的问题中已经提到到由于事业收入(包括预算外收入)、其他收入(营业性收入)受宏观影响以及事业单位机制尚未理顺，存在这较大的随机性。而现行的预算体制要求事业单位实行综合预算，这就使事业单位高层领导的预算决策增加了较大的风险因素。受客观因素影响造成在做预算编制时远远大于实际收入。因此，首先加强事业单位事业收入尤其是预算外收入的管理。对事业单位的事业收入要严格按照国家规定的收费，不得擅自扩大收费范围和标准；事业收入只能用于弥补事业单位在事业开支方面的不足；进一步推进事业单位后勤社会化改革，加强对事业单位经营性收入和其他收入的管理，就是将事业单位的后勤从行政体系中剥离出去，并逐步向现代企业制度过度。这样可以使事业单位经营性收入和其他收入合法化，以及使得收入更加稳定。市场机制的建立必将使单位后勤企业更具备竞争力和生命力，也会让企业的利润得到增长。这样，事业单位的经营性收入和其他收入就有了可预见性，就能降低事业单位预算经费。

总之，健全预算管理制度，完善编制的规章制度，以制度管事，以制度服人，以制度来保证事业单位预算管理编制工作的有序和有效，甚至可以通过信息软件技术来约束，但这需要引进相应的技术人才。建立事业单位预算编制的评价和考核机制，作为落实经济责任制、评定考核工作业绩的标准，以利于事业单位总体目标的实现，并对编制预算单位进行业务上的定期培训。从而，使事业单位的预算编制工作更加的完善、合理。

参考文献：

[1]刘有宝政府部门预算管理.中央财政经济出版社2006年03月

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[4]张红兵关于部门预算编制的几个问题.中国水利.2008年08期

[5]高一惠，刘稳全.事业单位实施内部部门预算之我见财会月刊.(综合版)2007年第06期