朱　梅

摘要：高校扩招和高等教育规模扩张使高校贷款过多。高校贷款既有其积极的意义，也增加了高校财务风险，必须采取有效措施从国家层面、高校本身、高等教育行政主管部门以及银行四个层面建立高校贷款风险防范机制

关键词：高等院校财务风险防范机制

0引言

近年来，我国高等教育取得了长足的发展，高校自身发展规模与发展速度加快，但同时无论是我国高等教育还是高校自身发展也面临诸多挑战。其中最为突出的一个问题是，随着高校扩招和高等教育规模扩张，高校资金需求总量不断增加，贷款规模不断扩大，财务管理的难度和贷款风险也逐渐增加。可以预测，随着高校还贷高峰的到来和还贷能力的有限，巨额本息的支付使高校面临严峻的财务风险，这种风险既容易引发全国性的金融风险，也有可能使高校贷款成为银行新的高风险贷款项目。为促进高等学校财务管理，提高运行效率，从根本上防范贷款风险，2004年教育部和财政部联合颁发了教财[2004]18号文件——《关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》，该文件的出台对控制高校银行贷款规模防范财务风险起到了重要的指导作用。因此，开展高等学校贷款风险问题的防范研究，是当前高校管理的重要课题。本文认为我国高等学校贷款有着其特殊的时代背景，高校贷款对我国高等教育自身的发展有着积极和重大的意义，只要建立一定的风险防范和控制机制，将高校贷款风险控制在一定的范围内，适当的贷款是有着其积极和重大的意义的。

1高等学校贷款的背景分析

为满足我国社会经济发展对人才的需求和广大人民群众对高等教育的需求，20世纪末高校大规模扩招，使我国高等教育迅速实现了从精英教育到大众教育的转变，随之带来的是基础教育设施等办学规模的不断扩大，教育资金需求逐年增长。高校资金来源主要分三部分，即政府投入、学生缴费和高校自筹。从各国的经验来看，政府投入是维持公立大学自身运转的主要资金来源之一。然而，我国政府部门对教育的投资远远不够。目前在高校各种资金来源中，政府拨款占将近一半，其比例在逐年减少；学费收入基本稳定在一定水平：社会捐赠、校办产业等途径对学校发展的支持在学校全部支出中所占比例很小。统计数据表明，扩招后，我国高校投入大概增加了5000亿元，而其中政府投入仅有500亿元。随着高校建设的大举扩张，高等院校遭遇教育资金投入有限的瓶颈，政府投资增长缓慢，学生缴费空间已到底线，高校自身积累只能维持再教育。在这种情况下，高校要满足发展的需求，只能依靠向银行贷款。1999年，国家在大力倡导高校扩大招生规模时，允许高校向银行贷款发展教育，加上银行对高校贷款政策门槛低、操作简便，因此，高校普遍利用贷款来补充现阶段高等教育发展过程中的资金缺口，也成为高校抢抓机遇、迅速扩张、形成规模效益的主要方式，贷款在整个高校投资体制中所占的比例越来越大。然而，无论从国际还是从国内情况看，贷款都不是高校规范的资金来源渠道，可以把它作为弥补短期资金需求的途径，但把它视为规范、稳定的资金来源是不现实的。介于高校贷款给带来的现实风险，很有必要采取各种有效措施建立高校贷款防范机制。

2对高校贷款风险的辩证分析

大学贷款并不是中国特有的现象，在世界各国，高校有一定数量的贷款是很正常的现象。高校贷款之所以成为中国备受关注的问题，主要是因为我国高校贷款结构极其不合理，贷款数量达到高校自身无法承受的程度，因而成为了我国高等教育特殊时期出现的一种特殊现象。但高校贷款资金就像一把双刃剑，在改善高校办学条件、满足学生基本需求的同时，也对我国高等教育的发展以及高校自身建设有着积极而重大的意义，必须正确看待高校贷款现象以及由此造成的风险问题。

首先，高等教育的快速发展，是基于国家经济社会建设的需要和满足人民群众接受高等教育的需要，上世纪末到本世纪初短短几年间，我国高等教育毛入学率超过15％，进入国际公认的高等教育大众化阶段，这是值得肯定的巨大成就。由于国家投入不足，高校在这一发展过程中承担了很大的经济压力，高校贷款作为临时性资金需求的弥补方式，对于支撑高等教育快速发展起到了积极的作用，这一点是不能否定的。

其次，从其合理、合法性来看，高校是自主办学的法人实体。高校依法享有它的民事权利，也承担它的民事责任。高校作为有收入的法人单位，是有资格去贷款的。在良性、可控的范围内，高校在运行中遇到临时的资金周转困难，可以考虑通过贷款来满足短期的财务需求。这对于学校的发展能起到积极作用，但如果法人自我约束不强，在不充分考虑后果和进行风险评估的情况下盲目贷款，就可能造成滚雪球式的沉重的财务负担，这对学校的发展非常不利。

再次，从银行方面来看，上世纪末本世纪初，银行开始进行市场化的改革，追求利润，改善资产质量。由于国有企业、私营企业经营状况不太好，很多贷款成了呆账坏账。银行从规避风险角度出发，需要寻找优质的客户。银行根据高校已有的国有资产总值，认为贷款回收有物质保障，贷款风险较低，而且实行教育成本分担机制后。高校收取一定比例的学费，收入稳定，因此银行看好高校巨大的资金投放市场前景。在高校大规模扩张引起教育贷款强劲需求的情况下，高校的稳定性和成长性使银行以主动姿态与高校合作，尽量满足高校的贷款需求。所以，大学就成了银行看好的贷款客户。在“银校合作”模式主导下，许多银行主动上门找大学贷款。许多银行界人士认为，贷款给高校，只有流动性的风险，没有损失风险，因为政府不会让高校关门。这种心态推动着银行大量向高校发放贷款。从理论上讲，高校贷款也可能出现呆坏账，但从现实统计数据来看，到目前为止，高校的信用记录大部分是良性的。

最后，要客观评价高校贷款风险，应该明确，个别高校由于规模扩张以及其他原因造成高额贷款，确实给我国经济社会以及高校自身发展带来不稳定的因素。但根据公开的统计数据，目前高校贷款总体规模为2000亿元左右，从整体平均来看，存在一定风险，但风险程度并没有一些人说的那么高，仍处于可以控制的范围。目前，随着高等教育跨越式发展的时期的过去，学校和银行都意识到了高校贷款的风险，现在的目标是稳定规模提高质量，因此高校贷款没有进一步加剧的推动力。如果能将高校贷款控制在一定范围以内，形成良性的贷款与还款机制，高校贷款风险也就可以降至最低。

3财务风险防范机制分析

贷款可以解决我国教育事业发展中的许多实际困难，但个别高校对贷款论证不充分，贷款规模偏大，贷款结构不合理，资金周转困难，少数高校甚至依靠贷款铺摊子、上项目，盲目追求高标准，这些现象都加大了高校贷款的风险，阻碍了高校健康有序的发展步伐。因此，加强对高校贷款的调控成为迫在眉睫的重要问题。本文认为，必须构建由国家、高校自身、教育主管部门以及银行四个层面的防范机

制，才能有效防范高校贷款风险。

3.1国家层面的措施：建立公办高校“破产”制度，变“政府买单”为自我约束。高校事业的公益性和高校的非盈利性的特征决定了政府是最终的责任承担者，高校贷款风险的转嫁过程中，政府与高校、银行三者之间的博弈政府始终处于弱势地位，最终风险将转嫁给国家财政。当高校不能偿还贷款而影响正常教学活动时，政府从促进经济发展，维护社会稳定的角度出发，会出面救助学校；当学校通过提供学费标准或维持原学费标准压缩教学科研经费等手段来偿还贷款时，会引起社会公众和舆论的不满，政府还是会去关注和救助；当高校长期不能偿还贷款时，银行会采取诉讼、高校破产的方式给政府施加压力，迫使政府救助高校。正是这种最终由政府承担风险的预期导致了高校和银行的盲目贷款的冲动，造成了高校贷款扩建热。因此，处于转型过程中的中国高校，必须形成自我约束的机制，不管是财务改革，还是重要的经济决策，都必须规范化、理性化。

建立公办高校“破产”制度，变“政府买单”为自我约束，是解决当前高校贷款风险的首要措施。从高等学校性质来看，我国高等院校属于事业法人，大学可以破产，公立大学也可以破产。《中华人民共和国高等教育法》明确规定：高等学校在法律范围内自主办学，是法人主体，享有民事权利。高校如果要破产，则需要承担其民事责任。但是由于受传统观念的影响，在大多数人的观念中，通常认为高校是国家办的，学校出了问题应由国家负责。由政府为还贷困难的学校“买单”，是一种倒退的做法，对于高校进一步形成自我约束机制十分不利。事实上，我国在经济转型时期曾经发生过许多类似的事情，例如金融机构出了问题，最终由政府来承担损失。正是这种做法，客观上对其他高校也会起到坏的示范作用。基于这样的思维，如果几亿、十几亿的贷款一下子由政府“买单”，客观上就造成“赖账的孩子得好处”的结果，这对那些自我约束比较强、没有形成贷款坏账的学校而言是不公平的，使得这些本来运行稳健、不存在贷款风险的高校也产生扩大贷款规模的冲动。长此以往，将形成“劣币驱逐良币”的效应。赖账不还，也会影响高校、教师在社会上的形象。

3.2高校自身层面措施：建立和加强高校内部的自我约束机制，采取租用、置换等途径解决资金问题。建立高校内部的自我约束机制，加强学校的重大决策要集体决定，对解决高等院校贷款风险有着积极的意义。高校贷款必须加强财务分析，监测学校的财务风险情况，充分评估未来还本付息的能力以及可能带来的风险，建立财务风险预警体系，把贷款的余额限制在可控范围内。在贷款的使用上，既要考虑资金成本，又要分清轻重缓急。一定要妥善安排好资金，掌握好资金使用的进度和节奏，并形成一套“严格审批、专款专用、封闭运行、跟踪监控、考核效益”的贷款资金使用机制。对贷款项目实行“目标分解、公开招标、责任落实、验收考核”的办法，组织有关方面专家，分项目对资金使用过程进行检查，并对资金的使用效果做出正确评价，提高资金使用效益，使高校的财务风险降到最低点，促进高等教育事业发展。从投资方面看，在现有法律框架内高校自有资金可用于投资，但财政性资金绝不可用于投资。高校的投资也需要建立健全各种内外防控机制，把风险防范考虑在前。

其次，为了解决资金问题，公办高校可以尝试学校主动拍卖部分资产，采取租用的办法。比如，国外有的大学，包括国内一些高校，并非所有的校舍都是自己拥有产权的固定资产，部分教学科研或办公用房需求可以通过市场租房解决，这样可以减少债务负担。这是一个可以借鉴的方法，当然，是否可行还需要深入探讨。利用旧的园区置换，也是一个创新性做法。比如浙江大学合并后，把位于市中心区的一个旧校区卖掉，由于市中心的房地产价格非常高，这样获得的收入可以用来偿还大部分新校园建设的贷款。解决高校贷款问题还应综合考虑其他渠道和途径，例如增收节支，合理安置富余人员，减轻日常经费开支压力。在这些方面政府应当给予政策上和其他方面的支持，这样比直接给钱或免掉债务更好、更长远。

3.3教育主管部门层面措施：建立并加强财务危机防范机制。高等院校主管部门采取有效措施加强对高等院校贷款规模与目的的监控，并建立财务危机防范机制，是解决高等院校贷款风险的有力措施。教育行政主管部门必须要求贷款高校建立贷款风险防范预警机制，坚决防止贷款高校脱离实际大搞建设而形成的债务风险，坚决反对贷款高校追求奢华、超标准的浪费行为。必须要求贷款高校基于自身财力的可能制订学校发展战略规划、学科与师资队伍建设规划和校园建设规划，在总体规划之下，根据事业发展需要和学校实际偿还能力，确定贷款项目及贷款额度。要求贷款高校不可把利用贷款作为融通资金的主要方式，要求贷款高校切实加强管理，充分挖掘内部潜力，整合现有资源，合理调度资金，力求通过自有资金的有效运作，减少贷款额度，降低贷款成本。必须要求贷款高校制定出科学、合理的资金使用方案；通过优化贷款资金结构，降低贷款成本，减少财务风险，制订出切实可行的还款计划，按照贷款本息归还的时间、额度要求，有条件的高校要预提贷款风险准备金，合理安排调度资金，避免因资金周转困难而出现延期还款损失。『必须要求贷款高校建立健全内部监控制度，充分发挥审计、监察等部门的监督作用，对贷款项目实施全方位、全过程监控。贷款资金管理领导小组应定期对贷款资金的使用情况进行分析和评价，对资金使用效益不高的项目及时采取措施予以改进和纠正。目前，我国教育部和财政部从2001年开始，对教育部直属高校贷款比例进行了控制，并为每所学校建立了资金模型，根据学校的收入状况、财务状况、可以动用的财力状况来判定它可以贷款的上限额度，并设置了预警指标。在指标范围内学校可以自行决定，但超过这个指标就需要审批。此外，近年来教育部加强了对高校财务状况的检查、审计，对高校进行财务风险控制的外部机制正在逐步完善。

3.4银行层面措施：从贷款前、贷款中以及贷款后三个环节严格控制向高校贷款。首先，银行在向高校贷款前，必须对高校资质进行严格审察，控制与高校的合作深度。目前我国高校层次不同，各高校在学生分配、生源、财务收支、声誉等方面存在较大差异，高校贷款在不同学校的风险程度及综合回报是不同的，银行应对各高校区别对待，严格控制高校准入，并将营销重点定位于前两位。同时，银行为体现差别化服务理念，还应针对不同高校在信贷政策上给予一定倾斜，操作上增加一些灵活性，确定不同的银校合作程度。

其次，银行向高校贷款的过程中，必须严控贷款项目和规模。银行贷款时，对为了突破学校发展瓶颈并有利于形成高校更好的办学效益的项目应加以支持，对形象工程和消费性建设项目则应严格控制。同时，银行应充分评估各学校学生生源、财务收支、声誉、偿债能力等方面的实际情况，确定贷款发放的方式与规模，防止过度发放贷款，以规避学校财务支付困难，影响贷款资金正常回收的风险。

第三，银行向高校贷款后，必须严控贷款资金的使用和回收。银行不应因高校客户的优良性而放松对贷款的管理，应监管好每一笔贷款资金的使用，确保专款专用，尤其要防止高校将贷款资金挪作生活消费和日常消耗性开支。同时，银行必须关注高校资金流向，对于学费收入、财政拨款及其他一切现金流入，在保证学校正常教学、科研活动顺利开展的前提下，要及时用于还本付息。

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